II SA/Gd 226/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi J. B., M. B. i Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2009 r., nr [...], 2/ orzeka, że wymienione w punkcie 1 decyzje nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. B. i Z. B. oraz M. B. solidarnie kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. B., Z. B. oraz M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2009r. Nr [...] którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 7 stycznia 2009r. Nr [...] nakazującej skarżącym wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch wejść do części mieszkalnej oraz usługowej budynku, usytuowanych bezpośrednio na granicy z działką nr [...] obr. [...] przy ul. S. w L. w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu i ustalił nowy termin do dnia 30 września 2009r. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Skarżący domagają się uchylenia wskazanych powyżej decyzji. Z akt sprawy oraz twierdzeń stron wynika następujący stan faktyczny i prawny: Na wniosek J. B. i T. B. z dnia 19 czerwca 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wszczął postępowanie w sprawie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. S. 19 w L. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że wspomniany budynek mieszkalny został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 4 maja 1987r. Nr [...]. Naczelnika Urzędu Miasta L.. Pozwolenie na budowę przewidywało usytuowanie spornego budynku w ciągu zabudowy szeregowej pomiędzy budynkami na działkach nr [...] i [...]. Budynek na działce nr [...] wykonany został z przejściem komunikacyjnym, natomiast budynek na działce nr [...] będący przedmiotem niniejszego postępowania został zaprojektowany i wykonany w taki sposób, że w ścianie usytuowanej na granicy pomiędzy działkami zlokalizowano otwory drzwiowe, do których dostęp jest zapewniony z cudzej nieruchomości (z przejścia komunikacyjnego na działce nr [...]). Miedzy innymi z uwagi na powyższą zależność naruszającą prawo własności Wojewoda ostateczną decyzją z dnia 25 lutego 2008r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 4 maja 1987r. Mając na uwadze fakt wyeliminowania z obiegu prawego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z uwagi na zakwestionowane usytuowanie ściany budynku z otworami drzwiowymi na granicy z działką sąsiednią, organ I instancji decyzją z dnia 7 stycznia 2009r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. nakazał Z. i J. B. oraz M. B. wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch wejść do części mieszkalnej oraz usługowej usytuowanych bezpośrednio na granicy z działką nr [...] obr.[...] przy ul. S. w L., w terminie do dnia 30 lipca 2009r., w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołały się strony zobowiązane wskazując, iż zamurowanie otworów pozbawia ich jedynego wejścia do części mieszkalnej przedmiotowego budynku nadto podnieśli na trudności w zrealizowaniu przebudowy oraz wskazali na powstanie z tego tytułu szkodzie oraz licznych kosztach. Dodatkowo podnieśli, iż organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji jakie konkretnie przepisy techniczno budowlane zostały naruszone i nie odniósł się do treści przepisu art. 50 Prawa budowlanego. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Przedmiotowa sprawa dotyczy przypadku, gdy inwestor posiadał pozwolenie na budowę, lecz zostało ono wyeliminowane z obiegu prawnego - stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę. Jest to przypadek inny niż określony w art. 48 lub w art. 49b Prawa budowlanego z 1994r. tj. gdy inwestor w ogóle nie posiadał pozwolenia na budowę. Mając na uwadze art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, (zgodnie z którym przepisy art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1) w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych właściwe jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego tj. albo decyzji na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ Odwoławczy wskazał, iż w pierwszej kolejności obowiązkiem organów budowlanych jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem natomiast wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego, winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok z dnia 13 września 2005 r. NSA OSK 782/04 LEX nr 194993). W omawianym przypadku decydujące jest, że usytuowanie ściany budynku z otworami w granicy z działką sąsiednią rażąco narusza przepisy techniczno budowlane, co powoduje, iż stan budynku nie jest zgodny z prawem. Obowiązujące w trakcie budowy przedmiotowego budynku przepisy § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 23 lipca 1980r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U.nr 17 z 1980r. poz.62 z późn. zmianami), określały, że budynki mieszkalne i gospodarcze oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Określone powyższymi przepisami odległości mają na celu w szczególności ochronę przeciwpożarową. Natomiast zastosowanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego może w szczególnych przypadkach pozwalać na sytuowanie budynków bez zachowania w/wym. odległości. Takim szczególnym przypadkiem jest bez wątpienia budowa segmentów w zabudowie szeregowej - szeroko stosowana metoda w budownictwie mieszkaniowym. Budowa sąsiednich segmentów zabudowy szeregowej w jednej granicy ale z zastosowaniem ścian oddzielenia przeciwpożarowego może wyłączać ograniczenia zawarte w cytowanym powyżej § 12 ust. 1. Jednak wyłączenia te nie mogą dotyczyć przypadku gdy ściana budynku od strony sąsiedniej działki ma otwory okienne lub drzwiowe - co ma miejsce w omawianej sprawie- albowiem ściana taka nie stanowi przegrody oddzielenia pożarowego. Również obecnie obowiązujące przepisy § 12 ust. 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U/ z 2002r. Nr 75, poz. 690) określają, że dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy, jeżeli bezpośrednio przy tej granicy istnieje budynek ze ścianą bez otwór okiennych lub drzwiowych. Organ II instancji stwierdził, iż w omawianej sprawie lokalizacja ściany budynku przy ul. S. 19 w L. z otworami drzwiowymi na granicy z działką sąsiednią rażąco narusza przepisy techniczno-budowlane obowiązujące zarówno w trakcie budowy jak i obecnie, dlatego uzasadnione jest podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót (obiektu) do stanu zgodnego z prawem. Aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem, tj. do zgodności z w/wym. przepisami techniczno-budowlanymi, konieczna jest likwidacja istniejących otworów w celu uzyskania pełnej ściany pomiędzy budynkami na działkach nr [...] i [...]. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, iż nałożony w zaskarżonej decyzji z dnia 7 stycznia 2009r. Nr [...] nakaz zamurowania dwóch wejść do części mieszkalnej oraz usługowej budynku, usytuowanych bezpośrednio na granicy z działką nr [...] obr. [...] przy ul. S. w L., jest prawnie uzasadniony. Z uwagi na upływ terminu w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w tej części i ustalił nowy termin do dnia 30 września 2009r. Odnosząc się do argumentu podniesionego w odwołaniu, iż nałożony nakaz zamurowania otworów pozbawia jedynego wejścia do części mieszkalnej przedmiotowego budynku, należy stwierdzić, że decyzja organu nadzoru budowlanego wyznacza odległy termin wykonania nakazu, aby umożliwić stronom zobowiązanym podjęcie działań inwestycyjnych w celu wykonania przebudowy budynku zapewniającej dojście do części mieszkalnej w sposób zgodny z przepisami. Przebudowa budynku winna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast ewentualne przekonanie o trudności w zrealizowaniu przebudowy oraz o poniesionych z tego tytułu szkodach i kosztach nie może mieć wpływu na ocenę zasadności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i nie może być uzasadnieniem dla odstąpienia od sankcji, których słuszność wynika z przepisów prawa. Nadto organ Odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 161 § 3 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił decyzję. Zgodzić się natomiast należy z argumentem, że organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji jakie konkretnie przepisy techniczno budowlane zostały naruszone i nie odniósł się do treści przepisu art. 50 Prawa budowlanego, jednakże powyższe uchybienie w ocenie organu II instancji zostało wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego. J. B., Z. B. oraz M. B. we wniesionej skardze zarzucili naruszenie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż należący do skarżących obiekt położony w L. przy ul. S. 19 wykazuje odstępstwa w stosunku do przepisów technicznych uzasadniające zobowiązanie skarżących do usunięcia otworów wejściowych poprzez ich zamurowanie. Zdaniem skarżących, sposób realizacji inwestycji odpowiadał obowiązującemu wówczas prawu budowlanemu, tj. przepisom rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowisk z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołany został art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy stanowi podstawę do określenia czynności, które powinien wykonać inwestor w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W zakresie uregulowań prawnych związanych z realizacją inwestycji, zasadnicze znaczenie mają przepisy określające warunki techniczno-budowlane. W rozpoznawanej sprawie, w okresie zrealizowania budynku znajdującego się w ciągu zabudowy szeregowej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. S. 19 w L., obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W czasie orzekania przepisy techniczno-budowlane zawierało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W/w akty prawne należało powołać, z uwagi na fakt, iż strona skarżąca wskazuje na pierwszy z nich jako mający zastosowanie, wywodząc, że nie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uzasadniającym wydanie nakazu zamurowania dwóch wejść w części mieszkalnej oraz usługowej budynku na działce nr [...]. Z kolei organ stoi na stanowisku, że zarówno przepisy obowiązujące w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i aktualnie obowiązujące, nie zezwalają na lokalizację ściany z otworami drzwiowymi na granicy z działką sąsiednią, co uzasadniało nałożenie obowiązku likwidacji tych otworów. Należy w tym miejscu postawić pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie został właściwie zastosowany tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na podstawie którego nakazano zamurowanie otworów drzwiowych, przy czym powołano się na treść § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu nie było podstaw do zastosowania wskazanego wyżej trybu. Skarga trafnie zwraca uwagę na charakter zabudowy, która dotyczy również budynku skarżących. Jest to, co przyznaje również organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "ciąg zabudowy szeregowej". W/w zabudowa charakteryzuje się tym, że za wyjątkiem budynków skrajnych, pozostałe budynki przylegają do siebie na granicy działek. Nie ma zatem podstaw do poddawania ich lokalizacji wymogom powołanego § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. strona zainteresowana, J. B., oświadczyła, że "budynki zostały wybudowane w ten sposób, że granice działek są w obrysach budynków", oraz, że "przejście na działce uczestników prowadzi na parking zlokalizowany na działce gminy". Uznać zatem należało, że skoro budynki zostały zlokalizowane w granicach działek, to nie można mówić o "odległościach", o których mowa w powołanym wyżej § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Sięgnięcie przez organy orzekające do treści powołanych w podstawie prawnej i w uzasadnieniu prawnym wydanych decyzji przepisów art. 51 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 4 pkt 2 w/w rozporządzenia nastąpiło więc z naruszeniem prawa. Brak podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 151 Prawa budowlanego, w zw. z § 12 w/w rozporządzenia nie oznacza jednak, że sprawa pozostaje całkowicie poza zakresem zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Należy bowiem zwrócić uwagę na okoliczność, która pojawia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i która nie jest analizowana, a mianowicie na kwestię zabezpieczenia przeciwpożarowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy orzekające powinny przeanalizować, czy nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w trybie art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego, które to przepisy regulują utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 66 ust. 1, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1/ może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo 2/ jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3/ jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4/ powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z materiałów sprawy nie wynika, jaki cel przyświecał projektantowi sytuującemu ogólnodostępne przejście komunikacyjne na gruncie zainteresowanych J. i T. B.. Można domniemywać, że chodziło tu o udogodnienia o charakterze funkcjonalnym (np. w korzystaniu z parkingu). Organ nie miał obowiązku dokonywania ustaleń, czy i jak w/w kwestia została rozwiązana w planie realizacyjnym, który poprzedzał udzielone (aktualnie wyeliminowane z obrotu prawnego) pozwolenie na budowę. Nie był też uprawniony do rozstrzygania w kwestiach korzystania z prawa własności. Był uprawniony wyłącznie do rozstrzygania w zakresie wyznaczonym przez przepisy o nadzorze budowlanym dotyczącym obiektów budowlanych. Niezależnie od powyższych rozważań należy zwrócić uwagę na stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. II OSK 1333/2005, (LexPolonica nr 1513405). Wyrażony tam został pogląd, iż przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia (m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku). W świetle powyższej tezy, w rozpoznawanej sprawie, w której do wybudowania budynku w zabudowie szeregowej na działce nr [...] doszło przed wielu laty, nie było podstaw do stosowania wymogów wskazanego wyżej § 12 cyt. rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 774,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.