II OSK 793/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/09 w sprawie ze skargi A.M. i W.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.M. i W.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. Spółce z o.o. w W. pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowo-mieszkalno-gastronomicznego w Wadowicach przeniesionej następnie decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] marca 2008 r. na rzecz W.G. Postępowanie toczyło się na wniosek W.M., który występował jako strona w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji ustalił, że inwestycja uzyskała pozytywną opinię konserwatorską z dnia [...] września 2007 r., a także wydano pozwolenie konserwatorskie z dnia [...] października 2007 r. Organ analizował decyzję o pozwoleniu na budowę pod kątem przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji i stwierdził, że żadna z wad w tym przepisie wymienionych nie wystąpiła. Po rozpatrzeniu odwołania W.M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że decyzja nie narusza art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a także art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568). Inwestycja została uzgodniona w zakresie prowadzenia prac budowlanych w obrębie układu urbanistycznego miasta Wadowice wpisanego do rejestru zabytków. Nie naruszono także art. 34 ust 3 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż wymóg dołączenia do projektu wyników badań geodezyjno-inżynierskich i geotechnicznych warunków posadowienia budynku nie jest obligatoryjny. Organ wskazał ponadto, że okoliczności uzyskania fałszywych informacji w ekspertyzie sporządzonej przez Biuro Usług Projektowych A.S. nie podlegało badaniu w tym postępowaniu, gdyż okoliczność taka mogłaby ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżący był stroną postępowania o pozwolenie na budowę; od decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. odwołania nie składał, natomiast we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] czerwca 2008 r. wskazał, że podjęte prace budowlane spowodowały uszkodzenie budynku sąsiedniego. Stwierdzenie tych okoliczności przez organ nadzoru budowlanego spowodowało podjęcie czynności w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych, a także nałożenie obowiązku na inwestora przedłożenia ekspertyzy budynku sąsiedniego (nr 10). Celem ekspertyzy było określenie zakresu uszkodzeń powstałych w toku robót budowlanych oraz ocena zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a ponadto wskazanie czynności lub robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd I instancji nie uznał za zasadny zarzutu skargi, że organ powinien zweryfikować już na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dane zawarte w ekspertyzie Biura Usług Projektowych A.S., bowiem nie należało to do obowiązków organu architektoniczno-budowlanego. Dopiero gdyby okazało się w wyniku postępowania sądowego, że fałszywe były dowody (ekspertyza), na których podstawie organ ustalił istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, wówczas zaistniałaby przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] października 2007 r. zezwalająca na prowadzenie robót budowlanych w obrębie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Decyzja ta była poprzedzona postanowieniem tegoż organu z dnia [...] listopada 2006 r. uzgadniającym projekt. Z uwagi na fakt, że decyzja konserwatora z dnia [...] października 2007 r. nie została skarżącym doręczona na ich wniosek Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków prowadził postępowanie wznowieniowe. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] października 2007 r. Decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] października 2007 r. została wydana w odrębnym, samoistnym postępowaniu, w którym stroną był jedynie inwestor i które poprzedziło wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast jak wynika z akt administracyjnych organowi architektoniczno-budowlanemu znane było stanowisko Konserwatora Zabytków. Odnośnie zarzutu niesporządzenia ekspertyzy geotechnicznej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych w zależności od potrzeb. Oznacza to, że dokumentacja taka powinna być opracowana tylko wówczas, gdy uzna to za konieczne projektant konstrukcji obiektu budowlanego, przy braku dostatecznych danych o strukturze gruntu i strumieniach wodnych. Co do zasady nie ma zaś potrzeby sporządzenia takiej ekspertyzy na działce gruntu, a w szczególności gdy działki sąsiednie są zabudowane obiektami podobnymi do tego, który ma powstać. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a w szczególności § 206 i 204 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie oraz art. 34 ust 4 ustawy – Prawo budowlane w związku z § 3 ust. 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych – przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji jako zgodnej z przepisami prawa, pomimo że utrzymana mocą tej decyzji decyzja Starosty Wadowickiego z dnia [...] stycznia 2008 r. dotkniętą była nieważnością wynikającą z powyższego przepisu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania W.G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Przedmiotem postępowania prowadzonego w tej sprawie jest wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia 7 stycznia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Sprawa prowadzona jest więc w trybie szczególnych przepisów regulujących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156-159 k.p.a. Skarżąca nie wskazała wprawdzie podstawy prawnej wniosku o stwierdzenie nieważności, lecz ze względu na treść jej zarzutów w sprawie mogłaby mieć zastosowanie norma z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest przepis stanowiący, że organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji nie uzasadnia jednak każde naruszenie prawa przy jej wydaniu, lecz tylko naruszenie mające charakter oceniony jako rażące. O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III SA 1935/99; także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne, naruszenia których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717). Przyjmując takie kryteria stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarga kasacyjna nie wskazuje przy tym, które z jednostek redakcyjnych § 204 i 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem i na czym to naruszenie polegało. Przepis § 204 zawiera aż 7 ustępów zawierających szczegółowe regulacje dotyczące warunków bezpieczeństwa budynków i skarga kasacyjna powinna szczegółowo wskazać która część tych unormowań oraz w jaki sposób została naruszona. Ponadto przepisy § 204 i 206 wymienionego rozporządzenia posługują się wieloma określeniami ocennymi, które mogą być interpretowane w różny sposób. W tej sytuacji naruszenia ich nie można uznać za rażące, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Tak samo należy ocenić zarzut naruszenia art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z § 3 ust. 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 126, poz. 839). Przepisy te mają zastosowanie w wypadku uznania przez organ prowadzący sprawę, że zachodzi potrzeba uzyskania w rozpoznawanej sprawie wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu. Brak takiego uznania nie może być zakwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie art. 145 § 1 k.p.a., który wymienia podstawy wznowienia postępowania i nie ma zastosowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. W szczególności podstawę taką mogą stanowić przepisy zawarte w pkt 1 i 2 § 1 tegoż artykułu, jeżeli organ oparł się na fałszywych dowodach lub gdy decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Zaistnienie tych okoliczności nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności. Skarga kasacyjna nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnia to więc jej oddalenie, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.