II GSK 916/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. D. S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1338/09 w sprawie ze skargi D. D. S.A. w W. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1338/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę D. D. S.A. z siedzibą w W. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Spółka akcyjna - D. D. z siedzibą w W., złożyła w dniu [...] września 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia na informację Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2009 r. o pozytywnym wyniku procedury odwoławczej przeprowadzonej w postępowaniu dotyczącym wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu nr [...] realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 - 2013 i przekazaniu projektu do ponownej oceny do Instytucji Wdrażającej, tj. Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Sąd postanowieniem z dnia 15 września 2009 r. przywrócił termin do jej wniesienia. Skarżąca spółka wraz ze skargą i jej załącznikami złożyła również odpis skargi i załączników dla strony przeciwnej. Odpis skargi nie został podpisany ani uwierzytelniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga została złożona w trybie szczególnym przewidzianym w art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) dalej u.z.p.p.r., która reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie niż ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji treść art. 30e u.z.p.p.r., który dotyczy wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza, że wszystkie niewymienione w cytowanym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. znajdują zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych, w sprawach do jakich odnosi się u.z.p.p.r. Sąd I instancji wskazał, iż pomimo na pozór enumeratywnego wyliczenia niepodlegających zastosowaniu przepisów, ustawodawca wprowadził regulacje stanowiące przepisy szczególne wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych jednostek redakcyjnych p.p.s.a. względnie powodujące daleko idące modyfikacje. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tak też się dzieje w przypadku art. 49 p.p.s.a. dającego stronie możliwość uzupełnienia lub poprawienia pisma w razie niezachowania jego warunków formalnych, który nie ma zastosowania do skargi wnoszonej w trybie u.z.p.p.r. W ocenie Sądu I instancji z regulacji zawartych w art. 30c u.z.p.p.r. - które stanowią lex specialis w stosunku do p.p.s.a. - nie wynika aby dopuszczalne było wezwanie przez Sąd strony skarżącej do usunięcia braków skargi. Wymóg złożenia kompletnej skargi wraz z dokumentacją ciąży wyłącznie na stronie skarżącej, gdyż to ona zobligowana została do dostarczenia takiego materiału, który umożliwi Sądowi merytoryczne rozpoznanie skargi w terminie 30 dni, bez potrzeby jego uzupełniania przez Sąd. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, iż skarżąca wniosła skargę niekompletną, która nie spełnia wszystkich wymogów formalnych, co wywołało skutek w postaci pozostawienia jej bez rozpatrzenia zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., bez potrzeby uzupełniania braków pisma zgodnie z art. 49 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia D. D. S.A. z siedzibą w W., powołując się na art. 173 p.p.s.a. w zw. z art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 30c ust. 5 pkt 2) u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, że wobec niezałączenia do skargi jej podpisanego odpisu zgodnie z art. 47 p.p.s.a., wniesiona przez D. D. S.A. skarga na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki jest niekompletna w rozumieniu tego artykułu i w rezultacie pozostawienie skargi bez rozpoznania; b) art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez niewezwanie D. D. S.A. do usunięcia braków formalnych skargi, tj. niewezwanie do jej uzupełnienia poprzez złożenie podpisanego odpisu skargi. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Zdaniem Sądu z uregulowań zawartych w art. 57 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. wynika obowiązek dołączenia do skargi jej odpisów dla doręczenia ich stronom. Skarżąca złożyła odpis skargi dla strony przeciwnej, który nie został podpisany ani uwierzytelniony, co oznacza, że skarżąca złożyła skargę niekompletną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji, iż wadliwie uznał, że kompletność skargi w rozumieniu art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. obejmuje swą definicją warunki formalne, o których mowa w art. 49 p.p.s.a. Skarżąca podniosła, iż p.p.s.a. w żadnym miejscu nie posługuje się pojęciem "kompletność skargi" i do niego się nie odnosi. Z kolei w u.z.p.p.r. w art. 30c ust. 2 i 5 jest mowa o "kompletności skargi", która w ocenie skarżącej odnosi się do kompletnej dokumentacji w sprawie. W ocenie skarżącej modyfikacje sądowego postępowania administracyjnego zawarte w u.z.p.p.r. nakładające na stronę skarżącą dodatkowe obowiązki, a które zmierzają do zwiększenia szybkości postępowania zostały jasno opisane w art. 30c ust. 2 i 5 tej ustawy i brak jest jakichkolwiek podstaw do tego by skutki niewykonania tych obowiązków rozciągać na wymogi formalne skargi wynikające z p.p.s.a. Zdaniem skarżącej zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, iż określone w art. 30e u.z.p.p.r. wyłączenie niepodlegąjących zastosowaniu przepisów p.p.s.a. jest "na pozór enumeratywne" i odnoszenie tej argumentacji do wzajemnej relacji art. 49 p.p.s.a. do art. 30c u.z.p.p.r. pozostaje w całkowitym oderwaniu od treści obu przepisów i zakresu ich zastosowania. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej oraz wniósł o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Natomiast pełnomocnik Ministra Gospodarki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji nastręcza szereg trudności wynikających z przyjętego w tej ustawie systemu odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionycych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Przepis art. 30c ust. 2 stanowi również, że skarga podlega opłacie sądowej. Stosownie do art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Natomiast w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Poza tym w art. 47 § 1 p.p.s.a. został nałożony obowiązek dołączenia do pisma strony jego odpisów i odpisów załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Z treści § 2 art. 47 p.p.s.a. wynika, że odpisami w rozumieniu § 1 mogą być także uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z powyższymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istota zagadnienia objętego zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy "skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 3 u.z.p.p.r. obejmuje swą definicją "warunki formalne pisma", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. Należy zatem zauważyć, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie posługuje się pojęciem "skarga niekompletna". Powołana ostatnio ustawa w Rozdziale 1 Działu III pt "Pisma w postępowaniu sądowym" odwołuje się do pojęcia "warunki formalne". Regulacje zawarte w tymże Rozdziale 1 Działu III p.p.s.a., a także treść uregulowań z Rozdziału 2 tego Działu pt. "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) dowodzą, że przez "warunki formalne" z art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46-48 p.p.s.a. oraz art. 57 § 1 p.p.s.a. Natomiast ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne". Do ustawy tej zostało wprowadzone pojęcie "niekompletna skarga". Zgodnie bowiem z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Ostatnio powołany przepis pojęcia tego nie precyzuje. Jednakże w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca wskazał, że skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją wymienioną w tym przepisie. Oznacza to, że skarga kompletna została zdefiniowana w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. Innymi słowy kompletność skargi, o której stanowi art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, która to dokumentacja szczegółowo została przez ustawodawcę określona w art. 30c ust. 2 tej ustawy. Braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. nie obejmuje braków w zakresie wymogów formalnych skargi w rozumieniu art. 46 i 47 p.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że skarga z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. musi spełniać wymagania z art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a. Ponadto powinny być do niej dołączone odpisy o jakich mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Powyższe dowodzi, że w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł odmienne regulacje dotyczące skargi wniesionej w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, aby mogła być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jednakże nie oznacza to, że art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 49 p.p.s.a. Przeczy temu chociażby treść art. 30e u.z.p.p.r. Dodać należy, że z uwagi na fakt, iż przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mają charakter szczególny nie można ich stosować rozszerzająco. Konkludując stwierdzić należy, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż skarżąca wniosła skargę niekompletną w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., gdyż kontrola wymogów formalnych skargi z art. 47 p.p.s.a. powinna nastąpić przy zastosowaniu art. 49 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przyjął, że skarżąca Spółka wraz ze skargą przedłożyła odpis skargi dla strony przeciwnej, który nie został podpisany ani uwierzytelniony. Tego faktu skarżąca nie zakwestionowała, zarzucając jedynie, że ewentualne braki w tym zakresie powinny być uzupełnione w trybie art. 49 p.p.s.a. Z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. w tej sytuacji poza zakresem kontroli kasacyjnej pozostawała więc kwestia czy złożony odpis skargi winien być podpisany, czy też uwierzytelniony. Te kwestie powinny być uwzględnione przez Sąd I instancji przy podjęciu decyzji o zakresie ewentualnego uzupełnienia braków w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a., a to ze względu na treści art. 47 § 2 p.p.s.a. Z przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń nie wynikało bowiem przy użyciu jakiego rodzaju środków technicznych został sporządzony załączony do skargi jej odpis. Z przyczyn wskazanych na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzekał gdyż o zwrocie tych kosztów, stosownie do przepisu art. 209 p.p.s.a sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej strony skarżącej na postanowienie o pozostawieniu skargi bez rozparzenia, poniesione przez skarżącą koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na zaskarżone postanowienie podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz strony skarżącej od organu w razie uwzględnienia skargi na podstawie art. 200 p.p.s.a. (por. post. NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 559/07, Zbiór Lex 479004).