II SA/Kr 1200/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Grażyna Firek AWSA Inga Gołowska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego skargę oddala M. C. oraz A. C., B. C. i J. C. pismem z [...] lipca 2001 r. wystąpili do organu pierwszej instancji o zwrot wywłaszczonej nieruchomości: działki nr [...] obr. [...] b.dz.adm. P. m. K., ujawnionej w KW nr [...]. Postanowieniem z [...] 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł w pkt. 1 o zawieszeniu z urzędu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z [...] 1998 r., Rep. [...] i w pkt 2 o wyznaczeniu stronom terminu do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Na w/w postanowienie Prezydenta Miasta wnioskodawcy pismem z [...] marca 2006 r. wnieśli zażalenie. Wojewoda postanowieniem z [...] 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Następnie Prezydent Miasta decyzją z [...] 2006 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowych nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Od w/w decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik wnioskodawców. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z [...] 2007 roku, nr [...] Prezydent Miasta orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania prowadzonego z wniosku M. C. oraz A. C., B. C. i J. C., w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] b.dz.adm. P. odpowiadającej w obecnie obowiązującej ewidencji gruntów i budynków częściom działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...] jedn. ewid. P. m. K. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej – umowy z [...] 1998r. Rep. [...] przenoszącej prawo własności do w/w nieruchomości, które jest przedmiotem postępowania cywilnego prowadzonego z powództwa J. W. Wojewoda, zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie postanowieniem z [...] 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie. Według ustaleń organu I instancji działka nr [...] została nabyta na rzecz [...] na podstawie umowy sprzedaży z [...] 1976 r. Rep. [...] nr [...], zawartej w formie aktu notarialnego w oparciu o przepis art. 6 ustawy z 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W/w nieruchomość przeznaczona była według decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wydanej przez Urząd Miasta Wydział Gospodarki Przestrzennej pod budowę Szpitala [...] w P. Ustalono też, że w/w działki stanowią, po zawarciu umowy z [...] 1998 r., własność [...] Fundacji [...] w K. oraz, że przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie o stwierdzenie nieważności umowy z [...] 1998 r. Rep. [...] o wniesieniu nieruchomości tytułem wkładu na majątek Fundacji z powództwa J. W., sygn. akt. [...], zapadł wyrok oddalający powództwo. Wyrok został zaskarżony przez powoda i nie jest prawomocny. Według oceny organu I instancji rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego polegającego na stwierdzeniu nieważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonych nieruchomości – umowy z [...] 1998 r. Rep. [...] pozostaje w związku z wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Stwierdzenie nieważności w/w umowy umożliwi Prezydentowi Miasta wydanie merytorycznej decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda przychylił się do stanowiska organu I instancji, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. Stwierdził przede wszystkim, że jako organ rozpatrujący zażalenie może orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Badając sprawę może on kontrolować i odnieść się tylko do tego, co było przedmiotem postanowienia organu I instancji, na które wniesiono zażalenie. Szersze rozpatrzenie sprawy (w tym orzeczenie co do istoty) oznaczałoby wkroczenie w kompetencje organu I instancji oraz pozbawienie strony prawa do dwukrotnego merytorycznego jej rozpoznania. Zdaniem organu II instancji przepis art. 97 § 1 Kpa statuuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W przypadku wystąpienia jednej z wyliczonych przesłanek organ zobowiązany jest do zawieszenia postępowania z urzędu. Art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wskazuje, iż w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiesić postępowanie aż do czasu rozstrzygnięcia powyższej kwestii przez organ właściwy w sprawie. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuację, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kpa obligatoryjność zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku wystąpienia zagadnienia prejudycjalnego jest zasadą, od której można odstąpić tylko w szczególnych przypadkach. Zawieszenie postępowania w sprawie trwa aż do czasu odpadnięcia podstawy prawnej na mocy której zostało postanowione. W analizowanej sprawie, przedmiotem postanowienia Prezydenta Miasta jest kwestia zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek M. C. oraz A. C., B. C. i J. C. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] b.dz.adm. P. odpowiadającej w obecnie obowiązującej ewidencji gruntów i budynków częściom działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...] jedn. ewid. P. m. K. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej – umowy z [...] 1998 r. Rep. A [...] przenoszącej prawo własności do w/w nieruchomości, które jest przedmiotem postępowania cywilnego prowadzonego z powództwa J. W. Zatem tylko ta kwestia mogła być poddana ocenie organu orzekającego. Wojewoda podzielił pogląd Prezydenta Miasta, iż prawomocny wyrok w sprawie o stwierdzenie nieważności czynności prawnej dokonanej w/w aktem notarialnym będzie miał znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ nieważność, o której mowa w art. 58 kc, jest nieważnością bezwzględną, co oznacza, że czynność prawna nie wywołała i nie może wywołać żadnych skutków prawnych objętych wolą stron, poza powstaniem ubocznych skutków, które ustawa wiąże z czynnością prawną nieważną. Nieważność powstaje z mocy samego prawa i datuje się od samego początku, tzn. od chwili dokonania nieważnej czynności (ab initio – ex tunc). Oznacza to, że każdy, kto ma w tym interes, może się na nią powołać, gdyż nieważność jest skutkiem powszechnym, tzn. działającym wobec wszystkich (erga omnes). Ponadto, prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej nie tylko między samymi stronami, ale również w stosunku do innych osób (rozszerzona prawomocność wyroku). Organ II instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie organów administracji w tym postępowaniu zależało będzie od wyniku toczącego się przed sądem cywilnym postępowania, dotyczącego kwestii prawidłowości zadysponowania przez Skarb Państwa wywłaszczonymi nieruchomościami, co doprowadzić ma do ustalenia stanu prawnego przedmiotu postępowania o zwrot nieruchomości. Przytoczył również fragment wyroku NSA z [...] maja 1999 r., sygn. akt. [...], z którego wynika, że zgodnie z art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego, prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Według Wojewody, niezależnie od tego, czy poprzedni właściciel nieruchomości, będącej przedmiotem kwestionowanej przez sąd umowy, żądający jej zwrotu, przystąpił do toczącego się procesu, postępowanie przed organami administracji powinno być zawieszone na tej samej podstawie. Wobec powyższego, Wojewoda uznał postanowienie Prezydenta Miasta z [...] 2007 roku, nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania prowadzonego z wniosku M. C. oraz A. C., B. C. i J. C., w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Obr. [...] b.dz.adm. P. odpowiadającej w obecnie obowiązującej ewidencji gruntów i budynków częściom działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...] jedn. ewid. P. m. K. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej – umowy z [...] 1998r. Rep. [...] przenoszącej prawo własności do w/w nieruchomości, które jest przedmiotem postępowania cywilnego prowadzonego z powództwa J. W. za prawidłowe. Na postanowienie Wojewody, utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta, skargę wniósł J. C. Skarżący zarzuca organom administracyjnym przede wszystkim brak wszechstronnego zbadania sprawy, a w szczególności przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wskazuje tu naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 kpa) oraz nieustalenie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Jego zdaniem zawieszenie jest przedwczesne ze względu na niezbadanie wielu istotnych kwestii w postępowaniu administracyjnym przed przekazaniem sprawy do sądu powszechnego. Skarżący zarzuca ponadto przewlekły sposób prowadzenia postępowania przez Wojewodę poprzez niewłaściwą interpretację przepisów regulujących terminy załatwiania spraw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jego sądowa kontrola. W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji stanowi art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, w myśl którego postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Omawiany przepis wskazuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania i stanowi, że organ administracji państwowej "zawiesza postępowanie". Oznacza to, iż w razie wystąpienia jednej ze wskazanych przesłanek organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. W myśl tego przepisu konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe (wyrok NSA z dnia [...]1983 r. [...] ONSA [...] poz. [...]). Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Przy czym treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: - postępowanie administracyjne jest w toku, -rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, - zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Treścią wstępnego zagadnienia prawnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne okoliczności mające znaczenie prawne (wyrok NSA, [...].1998r., [...], LEX nr [...]). Wskazać również należy, iż dla pojęcia kwestii prejudycjalnej nie ma znaczenia, czy postępowanie, którego ma być ona przedmiotem zostało wszczęte, bowiem przesłanką zawieszenia postępowania z powodu prejudycjalności nie jest wymóg by spór się już toczył. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do przyjęcia, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, albowiem w sprawie zaszły wszystkie przesłanki uzasadniające obligatoryjne zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego. Kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej – umowy z dnia z [...] 1998 r. -stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym wykonalna stanie się decyzja o zwrocie nieruchomości, to konieczne jest wykorzystanie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie wspomnianego art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Sąd podziela stanowisko zajęte uprzednio przez Prezydenta Miasta, a następnie przez Wojewodę, że prawomocny wyrok sądu cywilnego w sprawie o stwierdzenie nieważności czynności prawnej będzie miał znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Brak bowiem prawomocnego rozstrzygnięcia kończącego definitywnie postępowanie cywilne w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonych nieruchomości, powoduje, że przedmiotowa nieruchomość nie będzie mogła być zwrócona wnioskodawcom. Podnieść jedynie należy, iż w zaskarżonym postanowieniu błędnie podano, iż takie postępowanie jest już przedmiotem postępowania cywilnego prowadzonego z powództwa J. W. - nie zbadano bowiem (przynajmniej w aktach adm. brak takiego dokumentu, np. odpisu pozwu J. W.) zakresu żądania J. W. tzn. czy wnosił o stwierdzenie nieważności umowy z [...] 1998r. Rep. [...] w stosunku do wszystkich wywłaszczonych tą umową nieruchomości, czy też, jak podnosił skarżący oraz co wynika z uzasadnienia Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r., żądanie pozwu dotyczyło jedynie stwierdzenia nieważności ww. umowy w stosunku do działki J. W. o nr [...]. Powyższy błąd uzasadnienia nie wpływa jednak na zasadność podjętego postanowienia o zawieszeniu postępowania albowiem aby organy administracyjne mogły rozpoznać wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości winno zostać przeprowadzone przez sąd powszechny postępowanie o stwierdzenie nieważności umowy z [...]1998r. Rep. [...], na mocy której własność wywłaszczonych nieruchomości, o zwrot których wystąpiono, została przeniesiona przez Skarb Państwa – Wojewodę na rzecz osoby trzeciej. Z wnioskiem takim wystąpić mogą, jak szczegółowo podniesiono w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, osoby mające w tym interes prawny. Wobec niestwierdzenia, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.