IV SA/Wa 853/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi D. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - skargę oddala - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność zażalenia D. N. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r., którym odmówiono uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy 30 elektrowni wiatrowych o mocy 2MW każda wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...],[...],[...]w obrębie R. i nr [...],[...],[...],[...] w obrębie S., gmina S. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z art. 153 ust. 1 powołanej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym, że dotychczasowe kompetencje wojewody w przedmiotowym zakresie przejmuje regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zażalenie D. N. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. zostało wniesione w dniu 22 grudnia 2008 r. a więc już w obowiązującym nowym stanie prawnym, dlatego też w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 153 ust. 2 pkt 2 wskazanej ustawy, zgodnie z którym na postanowienia wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej i dyrektorów urzędów morskich nie przysługuje zażalenie. Wskazano, że powołany przepis nie wymienia literalnie regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jednakże ustawodawca wprowadzając do ustawy powołany art. 153 ust. 2 pkt 2 miał na celu wyłączenie możliwości składania zażaleń na postanowienia wydawane w toku postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się D. N. i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) poprzez wadliwe przyjęcie, iż przy rozpoznawaniu środka zaskarżenia na postanowienie organu I instancji należy stosować nowe przepisy pomimo brzmienia powołanego przepisu. Postanowienie wydane przez organ współdziałający jest postanowieniem zaskarżalnym, co wynika z art. 106 § 5 kpa. Dopuszczalność zażalenia wyłączyć może jedynie przepis szczególny w stosunku do wskazanego przepisu procedury administracyjnej. W opinii skarżącej przepisem takim nie jest art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W tej sytuacji skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy winien był rozpatrzyć zażalenie merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, czego nie uczynił orzekając o niedopuszczalności zażalenia na skutek wadliwego zastosowania przepisów przejściowych do ustawy. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia 10 czerwca 2009 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżąca wskazała naruszenie art. 153 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy w związku z art. 78 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie spór dotyczy wykładni i zastosowania art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z art. 153 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienionej w art. 144 (a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 powołanej ustawy, przepisy dotychczasowe, z tym, że dotychczasowe kompetencje należące do ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje należące do wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. W niniejszej sprawie postępowaniem wszczętym na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i niezakończonym przed wejściem w życie powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. jest postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy 30 elektrowni wiatrowych o mocy 2MW każda wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...],[...],[...]w obrębie R. i nr [...],[...],[...],[...] w obrębie S., gmina S. Postępowanie to, jak wynika z akt sprawy, zostało wszczęte w dniu 4 lipca 2008 r., z chwilą złożenia wniosku przez D. N. i nie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem 15 listopada 2008r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że zgodnie z art. 153 ust. 1 powołanej ustawy ma być ono dalej prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. O ile więc w toku dotychczasowych postępowań wydane zostało postanowienie przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska, to nie przysługuje wobec niego prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również nie przysługuje prawo złożenia zażalenia, jeżeli takie postanowienie wydał wojewoda, marszałek województwa, organ inspekcji sanitarnej, dyrektor urzędu morskiego oraz starosta (art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Oznacza to odebranie przez ustawodawcę możliwości odrębnego kwestionowania postanowień wydanych w postępowaniach mających toczyć się według dotychczasowych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska o treści obowiązującej przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 3 października 2008 r. To skutkuje koniecznością uznania, iż odebranie przez ustawodawcę prawa odrębnego kwestionowania postanowień dotyczy także postanowień wydawanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jeżeli postanowienia te wydane zostały w toku postępowania wszczętego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. – jak w niniejszej sprawie. Skoro bowiem kompetencje przysługujące dotychczas organom wskazanym w art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przejął regionalny dyrektor ochrony środowiska, to art. 153 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w swojej literalnej wykładni stosuje się o tyle, o ile dotychczasowe organy wydały już stosowne postanowienia. Jeżeli jednak organy te nie wydały jeszcze takich postanowień we wszczętych uprzednio postępowaniach przed dniem 15 listopada 2008 r. o wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, to z chwilą przejęcia kompetencji tych organów przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska - omawiany art. 153 ust. 2 pkt 2 należy odnieść do postanowień tego organu, jako wydanych w postępowaniach, do których należy stosować przepisy dotychczasowe sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. Istotą omawianego art. 153 ust. 2 jest bowiem wykluczenie możliwości odrębnego kwestionowania rozstrzygnięć uzgadniających wydanych na potrzeby postępowań mających toczyć się na zasadach określonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dlatego nie ma znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność, iż w art. 153 ust. 2 pkt 2 nie został wymieniony regionalny dyrektor ochrony środowiska. W przeciwnym razie, dochodziło by do nieuzasadnionego zróżnicowania uprawnień stron polegającego na tym, iż w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., jeżeli stosowne postanowienie uzgadniające wydał organ wskazany w art. 153 ust. 2, to nie mogłoby ono być odrębnie kwestionowane, jeżeli natomiast takie postanowienie wydałby już nowy organ, tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska, to mogłoby być odrębnie kwestionowane. Konieczność zachowania jednolitych uprawnień stron w postępowaniach toczących się na podstawie tych samych przepisów nakazuje więc wykluczyć stosowanie takiego zróżnicowania wynikającego z zastosowania literalnej wykładni art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., na rzecz przyjęcia celowościowej wykładni tego przepisu. Przy czym, uprawnienia stron nie doznają w tym względzie uszczerbku, skoro wydane postanowienia będą mogły być kwestionowane w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 142 kpa). Ustawodawca nie odebrał bowiem prawa kwestionowania omawianych postanowień, lecz zmodyfikował jedynie procedurę takiego kwestionowania poprzez wykluczenie prowadzenia odrębnego postępowania wobec wydanych postanowień. Postanowienia te będą więc mogły być kwestionowane w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z art. 142 kpa. Z tego względu nie można uznać za zasadny w przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP (zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa) w związku z dokonaną przez organ orzekający wykładnią art. 153 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r., ponieważ przepis ten zawarty jest właśnie w akcie normatywnym o randze ustawy, która w świetle zasady wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP wyznacza procesową modyfikację zaskarżania rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych. Oznacza to, że zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2008 r. nie mogło być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organ wyższego stopnia. Stąd też Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż zaskarżone postanowienie organu odwoławczego odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę oddalił.