II SA/Op 155/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Na wniosek F. P. i D. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krapkowic z dnia 21 grudnia 2005 r., nr [...], o ustaleniu na rzecz G. i D. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dla samochodów osobowych, na działkach nr nr A i B w rejonie ul. [...] w K. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Burmistrza Krapkowic. Opisując badaną decyzję podało, że w jej punkcie 3, zatytułowanym: "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" pod pozycją - Komunikacja - organ pierwszej instancji wpisał: "Obsługa terenu projektowanym zjazdem z wydzielonej drogi dojazdowej (dz. Nr B). Dla zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej, w tym dojazdu pożarowego, należy docelowo poszerzyć drogę dojazdową oraz zakończyć ją sięgaczem. Pozwoli to na poprawne i ekonomiczne użytkowanie ulicy oraz prawidłowe umieszczenie elementów infrastruktury technicznej". Dalej Kolegium wskazało, że Burmistrz Krapkowic powołał się w szczególności na art. art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 4, 61 ust. 1 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i stwierdził, że warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu określono w zgodzie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja, zawierająca prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia odwołania oraz terminie do jego złożenia, nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania administracyjnego. W dalszych ustaleniach stanu faktycznego sprawy Kolegium podało, że w zaświadczeniu z dnia 24 kwietnia 2008 r. Burmistrz Krapkowic wyjaśnił, iż działka nr B, zgodnie z ewidencją gruntów, stanowi drogę, lecz w myśl ustawy o drogach publicznych nie jest ona drogą publiczną, ani też gminną. Pismem z dnia 23 marca 2008 r. F. P. zwrócił się do Wojewody Opolskiego o sprawdzenie zgodności z prawem decyzji wydanych w sprawie dotyczącej jego syna – D. P. Pismo to, postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2008 r., Wojewoda Opolski przekazał, według właściwości, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu. Na pytanie Kolegium autor pisma wyjaśnił, że złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 grudnia 2005 r. Podobne żądanie zgłosił także D. P. (pismo z dnia 12 maja 2008 r.), którego pełnomocnik podniósł, że mimo zawarcia w spornej decyzji ustaleń odnośnie poszerzenia drogi, Gmina nie podjęła w tej sprawie żadnych kroków. Powoduje to sytuację, że do działki nr A dojeżdża się w dalszym ciągu nieutwardzoną drogą dojazdową o szerokości ok. 3 m, która na dodatek została ograniczona betonowymi ogrodzeniami, co wręcz uniemożliwia poruszanie się po niej samochodami ciężarowymi. Pełnomocnik nadmienił także, że zaświadczeniem z dnia 24 kwietnia 2008 r. Burmistrz Krapkowic definitywnie stwierdził, iż działka nr B nie stanowi drogi publicznej, a to oznacza, że działka ta jest własnością Gminy Krapkowice. Nieprawidłowe działania w zakresie umożliwienia prawidłowego dostępu posesji do dróg publicznych doprowadziły do tego, iż na działce nr B nie ustanowiono nawet służebności dojścia i dojazdu. Fakty te jednoznacznie dowodzą, iż nie zostały spełnione przynajmniej dwa z pięciu warunków wymaganych przepisem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego też ponad wszelką wątpliwość uznać należy, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Następnie Kolegium zrelacjonowało treść pisma organu pierwszej instancji, przy którym przesłano akta administracyjne sprawy, podnosząc w szczególności, że zdaniem Burmistrza definicja drogi publicznej w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym różni się od definicji drogi publicznej z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Artykuł 7 ustawy o drogach publicznych stanowi, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Warunkiem zaliczenia drogi do kategorii drogi publicznej gminnej jest podjęcie uchwały rady gminy. Pozostałe drogi, czyli niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, zespół orzekający Kolegium, powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych w zakresie ustalenia znaczenia pojęcia "drogi publiczne" i podziału tych dróg na poszczególne kategorie oraz znaczenia pojęcia "drogi wewnętrzne" oraz wskazując regulację art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywodził, że działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej co działka, której dotyczy inwestycja, drogi publicznej. Dostęp ten zapewnia m.in. połączenie pośrednie, przez drogę wewnętrzną. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia m.in. takiego warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; a także warunku polegającego na zapewnieniu określonemu terenowi dostępu do drogi publicznej. Dalej Kolegium podniosło, że w rozpoznawanej sprawie działka inwestora o numerze A nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, tj. ul. [...], ale ma taki dostęp przez drogę wewnętrzną, tj. działkę nr B. Stąd też nie można - w odniesieniu do decyzji z dnia 21 grudnia 2005 r. - mówić o zaistnieniu przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a którą to przesłankę wskazywał D. P. Poza tym Kolegium nie stwierdziło, by zaistniała inna przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik D. P., żądając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 grudnia 2005 r. Zakwestionował rzetelność ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji, dodając, że organ pierwszej instancji zmieniał stanowisko odnośnie zakwalifikowania działki nr B do określonej kategorii dróg. Ostatecznie, w sposób dowolny, nie poparty żadnym dokumentem przyjął, że chodzi o drogę wewnętrzną. Niezależnie od tego pełnomocnik D. P. wskazał, powołując się na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że działka nr B o szerokości około 3 m jest zbyt wąska, by mogła być uznana za drogę stanowiącą dostęp do działki budowlanej. Ponadto zauważył, że warunek postawiony w punkcie 3 decyzji Burmistrza Krapkowic, odnoszący się do docelowego poszerzenia drogi, nie został wyjaśniony, tzn. nie podano znaczenia słowa: "docelowo" i nie określono kto i w jakim terminie ma dokonać owego poszerzenia. Na koniec podkreślił, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczył przebudowy drogi dojazdowej. W wyniku rozpatrzenia wskazanego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia [...], nr [...] – uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Krapkowic z 21 grudnia 2005 r. w części nakładającej obowiązek poszerzenia drogi dojazdowej i zakończenia jej "sięgaczem", a w pozostałej części odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu organ przypomniał, że w niniejszej sprawie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w trakcie której pełnomocnik D. P. powtórzył, że działka nr B nie spełnia warunków technicznych dla drogi dojazdowej i zwrócił uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana na rzecz M. S. (dotycząca działek nr C i nr B) nie zawiera zapisu o konieczności poszerzenia drogi. Podniósł także, że zarówno inwestor, jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej działali w przekonaniu, iż sporna działka jest drogą publiczną, na co wskazywały pisma Burmistrza Krapkowic. Przed wydzieleniem tej drogi, działki państwa S. i F. P. graniczyły ze sobą bezpośrednio. Z kolei pełnomocnik organu wyjaśnił, że ul. [...] do ok. 2002 r. była częścią drogi wojewódzkiej o numerze 423. Wskutek przebudowy zjazdu na autostradę zmienił się przebieg drogi nr 423 i ul. [...] została przejęta przez gminę; nie obejmuje ona działki nr B. Działkę oznaczoną dawniej numerem D obciążono służebnością na rzecz działki nr E, dotyczącą również wydzielonych z ww. nieruchomości działek nr C i nr A, które stanowiły własność odpowiednio państwa S. i F. P., o czym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji organ nie wiedział. Mapa dołączona do wniosku państwa P. została wykorzystana jako element decyzji i zwrócona inwestorom. Projekt decyzji sporządził T. P. z firmy [...] Sp. z o.o., a podpisał P. S. - pracownik tej firmy. Kwestia poszerzenia drogi dojazdowej o fragment działki stanowiącej własność państwa S. miała być rozwiązana w drodze porozumienia z właścicielami i wykupu gruntu przez gminę, do czego ostatecznie nie doszło. W uzasadnieniu prawnym decyzji zespół orzekający wskazał na nadzwyczajny charakter prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu. Przedstawił mające zastosowanie w rozważanym przypadku przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to jej art. 54 w związku z art. 64 ust.1, a także odwołał się do treści § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), z którego wynika, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się w szczególności poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Stwierdził, że badana decyzja - w części w jakiej Burmistrz Krapkowic orzekł, iż dla zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej należy docelowo poszerzyć drogę dojazdową i zakończyć ją "sięgaczem", dodając, że pozwoli to na "poprawne i ekonomiczne użytkowanie ulicy oraz prawidłowe umieszczenie elementów infrastruktury technicznej" - wydana została bez podstawy prawnej, a zatem obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a. Dalej Kolegium wywodziło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg istnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) uważa się za spełniony wówczas, gdy teren posiada bezpośredni dostęp do takiej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14), przy czym ustawa o drogach publicznych określa, że drogami publicznymi są drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne (art. 1 i art. 2 ust. 1), natomiast drogami wewnętrznymi - drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych (art. 8 ust. 1). Działka nr A graniczy z drogą oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr B (dowód: kopia mapy zasadniczej i wypis z rejestru gruntów ż 30.09.2005 r.). Drodze tej nie został nadany status drogi publicznej w trybie art. 5, art. 6, art. 6a czy art. 7 ustawy o drogach publicznych, a więc jest ona drogą wewnętrzną. Kolegium podkreśliło, że mocą uchwały Nr VI/83/03 Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 54, poz. 1052), ul. [...], z którą sąsiaduje działka nr B, stała się drogą gminną (poprzednio - odcinek drogi wojewódzkiej nr 423), zatem w zaskarżonej decyzji skład orzekający słusznie uznał, iż działka nr A ma pośredni dostęp do drogi publicznej. Ponadto, powoływanie się przez skarżącego na niezgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi jest bezzasadne, gdyż inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od tych przepisów na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Kwestie te rozstrzygane są na dalszym etapie procesu inwestycyjnego - w trakcie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy to właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia dopuszczalność realizacji zamierzenia przez pryzmat uregulowań rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które określają m.in. wymagania obowiązujące dla dojazdu do działki budowlanej (§ 14-15). W dalszej części rozważań Kolegium - powołując się na sformułowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa oraz wynikający z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, na której planuje się inwestycję, obszaru analizowanego oraz przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 wymienionej ustawy - dostrzegło, że Burmistrz Krapkowic wyznaczył granice obszaru analizowanego bardzo nierównomiernie, a mianowicie w ten sposób, iż teren inwestycji nie znajduje się w jego środku, lecz został "przesunięty" w kierunku południowo-wschodnim. Nadto treść załączników do decyzji z 21 grudnia 2005 r. wskazuje, iż Burmistrz Krapkowic, określając warunki dla planowanej inwestycji, za punkt odniesienia przyjął zabudowę mieszkaniową już istniejącą na działce nr A, mimo że działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest inna działka niż ta, na której ma zostać zrealizowana nowa zabudowa. Powyższe, zdaniem Kolegium, nie oznacza, że decyzja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Zabudowa usytuowana na terenie objętym wnioskiem inwestora wraz z zabudową pozostałych działek współtworzy bowiem pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany i może wpływać na kształtowanie wymagań dotyczących zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się do spełnienia kolejnego ustawowego warunku, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium stwierdziło na podstawie posiadanej dokumentacji, że w skład działki nr A wchodziły grunty orne, zaliczone do użytków rolnych w § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). To, jakiego rodzaju tereny wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, określa art. 7 ust 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W dacie wydania decyzji, w przypadku użytków rolnych klasy VI (tak zaklasyfikowano grunty działki nr A), zgoda konieczna była jedynie dla gruntów wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze przekraczał 1 ha (pkt 4). Przez "zwarty obszar" należy rozumieć działkę, na której będzie realizowana inwestycja, zatem w omawianej sprawie art. 7 ust. 2 pkt 4 nie miał zastosowania, a to z uwagi na wielkość powierzchni przedmiotowej działki (0,2316 ha). Niezależnie od powyższego organ dostrzegł nieprawidłowość ocenianego aktu, która polegała na braku opatrzenia dołączonego do decyzji opracowania podpisem osoby upoważnionej. Zauważył także, że część graficzna opracowania nie zawiera oznaczenia aktu. Zdaniem Kolegium, powyższe wadliwości nie mają jednak istotnego wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia, bowiem treść samej decyzji pozwala na zidentyfikowanie tych dokumentów, jako załączników do decyzji. Błędem było również podpisanie - w zastępstwie - projektu decyzji przez osobę inną niż osoba, której powierzono sporządzenie projektu, członka zrzeszonego w Zachodniej Okręgowej Izbie Urbanistów we W., jednak Kolegium uwzględniło fakt, iż podpis na projekcie złożył P. S., członek [...] Okręgowej Izby Architektów od 1 września 2005r. Zdaniem Kolegium, opisanych naruszeń prawa nie można uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., który dotyczy sytuacji ewidentnego bezprawia, kiedy wady decyzji mają większą wagę, aniżeli jej stabilność, i w którym chodzi o sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. Badając nadal decyzję Burmistrza Krapkowic, organ uznał, że w sprawie nie wystąpiły także inne podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Dodał, że w przedłożonych aktach brakuje co prawda uzgodnienia decyzji ze starostą, czyli organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, lecz okoliczność ta mogłaby stanowić podstawę weryfikacji decyzji wyłącznie w trybie wznowieniowym, podobnie jak ujawnienie faktu obciążenia sąsiedniej nieruchomości służebnością drogi (art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.). Na koniec podkreślił, że w niniejszej sprawie kwalifikowaną wadą obarczone było jedynie rozstrzygnięcie o obowiązku poszerzenia drogi dojazdowej (działki nr B) oraz zakończenia jej "sięgaczem", a bez tego elementu decyzja może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Na opisaną powyżej decyzję skargę do tut. Sądu wniósł F. P., zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu, że nie dostrzegło naruszenia przez Burmistrza Krapkowic art. 9 i art. 10 K.p.a. Skarżący podkreślił, że inwestor nie wystąpił o wyrażenie zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a ustalenia decyzji o warunkach zabudowy muszą pokrywać się z wydanym pozwoleniem na budowę. Podniósł, że zapisy decyzji odnośnie poszerzenia drogi i zakończenia jej "sięgaczem" wprowadziły strony postępowania w błąd, natomiast inwestora naraziły na koszty, gdyż budynek jest "w stanie wykończeniowym" i brak jest do niego dojazdu zgodnego z przepisami. Przypomniał, że linia zabudowy należącego do niego budynku, jak i budynku sąsiada wynosi 6 m, natomiast inwestora - 4 m. Dlatego działania Burmistrza niezgodne z przepisami regulującymi sposób ustalenia warunków zabudowy może być uznane za rażące naruszenie prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności całej decyzji z dnia 21 grudnia 2005 r. Z tych przyczyn wniósł o uchylenie rozstrzygnięć Kolegium i unieważnienie decyzji Burmistrza w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, powołując się na stanowisko i motywy zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2009 r. F. P. jeszcze raz zwrócił uwagę na fakt, że obecnie szerokość drogi wynosi 3 m, tymczasem według przepisów techniczno-budowlanych powinna wynosić 5 m, natomiast stosownie do przepisów przeciwpożarowych - 3,5 m. Do pisma skarżący dołączył uchwałę nr XXVI/357/05 Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 26 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krapkowice w rejonie ulicy [...], podnosząc, że wprawdzie przedstawiony plan nie obejmuje kwestionowanej drogi dojazdowej, jednak postanowiono w nim, iż wewnętrzne drogi dojazdowe winny być szerokości minimum 5 m. W trakcie rozprawy administracyjnej skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, podnosząc dodatkowo, iż doszło do naruszenia art. 6 i art. 7 K.p.a. Zaakcentował, że droga dojazdowa w obecnym stanie narusza przepisy przeciwpożarowe i utrudnia korzystanie z działek oraz budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należy wskazać na zakres kognicji sądu administracyjnego, wynikający z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z nim, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, a zatem jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organy procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. To co wymaga także odnotowania, to reguła wynikająca z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej zwana "P.p.s.a". Zgodnie z nim, sąd rozstrzyga granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała, by podjęto ją z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności. Na wstępie rozważań celowym jest przypomnienie, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, wszczynanym na podstawie art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ), zwanej dalej K.p.a. Jest to jedno z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w przypadku ustalenia, że dana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W swej decyzji organ administracyjny orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, co jednocześnie oznacza, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 K.p.a. polega na dokonywaniu oceny kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nadzoru nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, nie może też kierować się względami natury słusznościowej. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło decyzji Burmistrza Krapkowic z dnia 21 grudnia 2005 r., nr [...], o ustaleniu na rzecz G. i D. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dla samochodów osobowych, na działkach nr nr A i B w rejonie ul. [...] w K. Skarżący, podobnie jaki i jego syn – D. P. wnioskowali o stwierdzenie nieważności całej wskazanej decyzji, koncentrując swoje zarzuty na znajdującym się w punkcie 3 decyzji zapisie, iż "Dla zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej, w tym dojazdu pożarowego, należy docelowo poszerzyć drogę dojazdową oraz zakończyć ją sięgaczem. Pozwoli to na poprawne i ekonomiczne użytkowanie ulicy oraz prawidłowe umieszczenie elementów infrastruktury technicznej". Dowodzili także, że sporną decyzję wydano w sytuacji, gdy działka objęta planowaną inwestycją nie posiada dostępu do drogi publicznej, albowiem istniejący do niej dojazd nie spełnia wymogów przepisów techniczno-budowlanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie podzieliło tego poglądu, jednak stwierdziło nieważność części kwestionowanej decyzji, tj. w zakresie w jakim nałożony został obowiązek poszerzenia drogi dojazdowej i zakończenia jej sięgaczem. Kolegium przyjęło, że powyższy obowiązek nie znajduje podstaw w prawie, natomiast nie dopatrzyło się przesłanek uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego całego aktu. W tym miejscu trzeba dodać, że Kolegium zauważyło także inne wady badanej decyzji, jednak nie przypisało im cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując oceny prawidłowości zajętego przez organ administracji stanowiska, w pierwszym rzędzie trzeba wskazać na znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiące podstawę prawną decyzji Burmistrza Krapkowic z dnia 21 grudnia 2005 r. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie występują w rozważanym przypadku, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia natomiast wydanie tej decyzji od łącznego spełnienia pięciu warunków, w tym także odnoszącego się do posiadania przez teren zainwestowania dostępu do drogi publicznej (pkt 2 ust. 1 art. 61). Wymóg dostępu do drogi publicznej wynika także, pośrednio, z brzmienia pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy, stanowiącego, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy może dojść w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W rozpatrywanej sprawie Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że nie zachodzą podstawy do przyjęcia, by działka inwestora nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Już z prostego odczytania zaprezentowanych regulacji wynika jasno, że ustawodawca, posługując się pojęciem "dostęp do drogi publicznej" nie określił parametrów jakie winien ów "dostęp" posiadać. W szczególności, nie uzależnił uznania spełnienia tego wymogu od dochowania przywoływanych przez skarżącego warunków technicznych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wbrew oczekiwaniom skarżącego, wymogów przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nie można przenosić do decyzji o warunkach zabudowy, jako że są one przedmiotem oceny i rozstrzygania przez inny organ, na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, związanego z wydaniem pozwolenia na budowę. Na okoliczność tę zwracano już wcześniej uwagę w zaskarżonej decyzji. W art. 2 pkt 14 ustawy zdefiniowano pojęcie "dostępu do drogi publicznej", co oznacza, że ustawodawca określił jego rozumienie na potrzeby przedmiotowej ustawy. Oczywiście może to prowadzić do sytuacji, gdy znaczenie terminu podane przez prawodawcę odbiega od znaczenia potocznego, czy wynikającego z innych ustaw, niemniej jednak wprowadzenie do ustawy tzw. definicji legalnej zobowiązuje do jej stosowania. Tak więc w rozpoznawanej sprawie, z woli prawodawcy, dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Argument F. P. zmierzający do udowodnienia, iż drogi stanowiącej działkę nr B nie można uznać za drogę wewnętrzną, gdyż zgodnie z postanowieniami uchwały nr XXVI/357/05 Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 26 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krapkowice w rejonie ulicy [...], drogi wewnętrzne winny mieć szerokość minimum 5 m, jest o tyle nietrafiony, że plan ustala zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Nie przesądza natomiast o kategorii konkretnej, istniejącej już drogi. Poza tym, jak sam podnosi skarżący, wskazany plan nie obejmuje terenu, na którym występuje sporna droga. Z materiału dokumentacyjnego sprawy bezsprzecznie wynika, że ul. [...] jest drogą gminną, zatem stosownie do art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), jest drogą publiczną. Natomiast działka z nią sąsiadująca, o numerze B, która z kolei graniczy z działką inwestora (nr A), nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych wymienionych w powyższej ustawie, stąd - po myśli art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - stanowi drogę wewnętrzną, dojazdową, także do innych nieruchomości. Powyższe świadczy o tym, że skarżony organ prawidłowo określił status spornej drogi (działka nr B) i jednocześnie prawidłowo przyjął, że działka nr A ma pośredni dostęp do drogi publicznej, co z kolei przesądza o spełnieniu warunku, o jakim mowa w cyt. wyżej art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Badając dalej zaskarżoną decyzję przyznać trzeba, że rację ma orzekający w sprawie organ gdy twierdzi, że decyzja Burmistrza Krapkowic z dnia 21 grudnia 2005r. nie jest wolna od wad. Niewątpliwie, zawarty w warunkach dotyczących komunikacji (pkt 3 decyzji) zapisek o treści: "Dla zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej, w tym dojazdu pożarowego, należy docelowo poszerzyć drogę dojazdową oraz zakończyć ją sięgaczem. Pozwoli to na poprawne i ekonomiczne użytkowanie ulicy oraz prawidłowe umieszczenie elementów infrastruktury technicznej", był zbędny, i z uwagi na fakt, że zawiera wyłącznie informacyjne treści nie powinien zostać umieszczony w sentencji decyzji, jednak z drugiej strony, trudno zgodzić się z oceną, że nakładał on na kogokolwiek obowiązek konkretnego zachowania i stanowił, w pewnej części, o załatwieniu sprawy co do jej istoty. Ta "wzmianka" o docelowym dążeniu do poszerzenia drogi miała raczej charakter postulatu, informacji o pożądanym stanie, choć trzeba też przyznać, że mogła u stron postępowania wywołać przeświadczenie, iż w niedalekiej przyszłości dojdzie do zmodernizowania drogi dojazdowej. Z uwagi jednak na wskazany przez Sąd charakter omawianego zapisu, który z całą pewnością nie nosi cech władczego rozstrzygnięcia i nie ustala żadnych warunków dotyczących obsługi w zakresie komunikacji, nie może być mowy o tym, że Burmistrz Krapkowic obciążył jakiś podmiot obowiązkiem poszerzenia drogi dojazdowej a jednocześnie przyznał stronom postępowania prawo ubiegania się o realizację tego obowiązku. Skoro tak, upada argument organu, iż w omawianym zakresie Burmistrz rozstrzygnął o obowiązku, który nie znajduje podstaw w prawie. W tym miejscu należy mieć na uwadze i to, że decyzja organu pierwszej instancji, poza niefortunnym zapisem, określa dla danej inwestycji warunki obsługi w zakresie komunikacji, do czego upoważnia i zobowiązuje wyraźny przepis - art. 54 pkt 2 lit. c ustawy. W konsekwencji przyjąć trzeba, że nie zaktualizowały się przesłanki uprawniające Kolegium do stwierdzenia nieważności decyzji w części, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższe stwierdzenie nie mogło jednak skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji w komentowanej części, bowiem - stosownie do art. 134 § 2 P.p.s.a. - Sąd był związany zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego, który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krapkowic z dnia 21 grudnia 2005 r. w całości, a to właśnie z uwagi na wyżej opisany, kwestionowany przez stronę zapis. Zespół orzekający w niniejszej sprawie zgodził się natomiast ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że inne błędy popełnione w decyzji Burmistrza Krapkowic nie stanowią podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Słusznie zauważyło Kolegium, że uznanie naruszenia prawa za "rażące" może mieć miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, stąd też stwierdzenie nieważności należy ograniczyć wyłącznie do przypadków ewidentnego bezprawia, które zaprzecza zasadzie praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie. Nie stanowi błędu o takim ciężarze gatunkowym, który skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego aktu, brak opatrzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podpisem osoby upoważnionej (załącznik nr 2 do decyzji - część tekstowa). Podobny brak dotyczy rysunku do tej analizy, na którym dodatkowo nie oznaczono aktu, którego rysunek jest częścią (załącznik nr 2 - część graficzna). Odnosząc się do opisanych błędów, Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wywodziło w sposób prawidłowy, że powyższe wadliwości nie mają istotnego wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia, bowiem treść samej decyzji pozwala na zidentyfikowanie tych dokumentów, jako załączników do decyzji. Nie świadczy także o rażącym naruszeniu prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podpisanie projektu decyzji przez osobę inną niż autor projektu, skoro obie osoby spełniają wymogi ust. 4 art. 60 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Kolegium wyjaśniło, że projekt decyzji z dnia 21 grudnia 2005 r. sporządził T. P., członek zrzeszony w Zachodniej Okręgowej Izbie Urbanistów we W., zaś podpis na projekcie złożył P. S., który w dacie składania podpisu był członkiem [...] Okręgowej Izby Architektów. Tak więc zarówno autor projektu, jak i architekt go podpisujący są profesjonalistami w swoich dziedzinach, co gwarantuje odpowiedni merytoryczny poziom projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tych okolicznościach należy przyjąć, że cel przepisu art. 60 ust. 4 ustawy został osiągnięty. Ponadto, rację ma skarżony organ administracji, że nie stanowią podstawy do zakwestionowania decyzji Burmistrza Krapkowic nieprawidłowości polegające na tym, iż - z naruszeniem przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych do tejże ustawy (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem - teren zainwestowania nie mieści się w centralnym miejscu ustalonego obszaru analizowanego, a warunki dla projektowanej inwestycji określono przy uwzględnieniu zabudowy już istniejącej na działce nr A. Do takiego wniosku skłania fakt, iż w przedmiotowej sprawie zamierzenie wnioskodawcy, tj. dom jednorodzinny z garażem, mieści się niewątpliwie w opisanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęciu "dobrego sąsiedztwa", gdyż kontynuuje dotychczasową funkcję zabudowy przedmiotowego terenu, który zasadniczo stanowi teren zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. Przy ocenie obecnie omawianych uchybień zważyć także trzeba, że zabudowa występująca już na działce zainwestowania znajduje się również w obszarze podlegającym analizie i nie pozostaje bez wpływu na ogólną ocenę w zakresie kontynuacji zastanej na danym terenie zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Sąd, tak jak Kolegium, opowiada się za szerokim rozumieniem "sąsiedztwa", i podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż "Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej o określonych cechach) otwiera dopiero możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze (obszarze analizowanym), a nie tylko na jednej działce sąsiedniej w stosunku do działki, na której planowana jest nowa zabudowa" (wyrok z dnia 21 listopada 2008 r., II OSK 1449/07, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tle niniejszej sprawy nie można zatem skutecznie podnosić, że ład przestrzenny nie został utrzymany. Za trafny należy uznać także wywód Kolegium, iż brak uzgodnienia decyzji ze starostą, czyli organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych (o ile rzeczywiście takiego uzgodnienia nie było) oraz ujawnienie faktu obciążenia sąsiedniej nieruchomości służebnością drogi nie mogły mieć wpływu na załatwienie sprawy, bowiem stanowią przesłanki do wszczęcia innego nadzwyczajnego trybu, tzn. wznowienia postępowania (art. 145-153 K.p.a.). W końcu, Sąd zgodził się również z poglądem, że w sprawie nie wystąpiły inne niż omówione wcześniej przesłanki upoważniające do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Podsumowując powiedziane dotychczas Sąd uznał, że decyzja Burmistrza Krapkowic z dnia z dnia 21 grudnia 2005 nie jest dotknięta wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Odmienne stanowisko Kolegium w tej mierze, polegające na stwierdzeniu, iż decyzja ta - bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) - nakłada obowiązek poszerzenia drogi dojazdowej, nie mogło skutkować częściowym uchyleniem skarżonego aktu, z uwagi na wprowadzony w przepisie art. 134 § 2 P.p.s.a. zakaz reformationis in peius. Ponadto, odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. art. 6, 7, 9, 10, stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się, by w sprawie uchybiono tym przepisom. Zarówno w skardze, jak i w trakcie rozprawy nie wykazano i nie uzasadniono, na czym konkretnie miałyby polegać owe naruszenia. Znamienne w rozpatrywanej sprawie jest i to, że argument o wprowadzeniu inwestora w błąd i narażeniu go na niepotrzebne koszty zgłasza w skardze strona postępowania, która inwestorem nie jest. Zresztą, dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy wskazuje, że inwestycja została już częściowo zrealizowana. Z tych wszystkich przyczyn skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.