I OSK 13/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Wojciech Mazur ( spr. ) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 563/09 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Gminy O. na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 754 ( siedemset pięćdziesiąt cztery ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt III SA/Bd 563/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi Gminy O. uchylił decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wójt Gminy O. działając na wniosek A. K., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położnej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,3742 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność A. K., na działki nr [...] o pow. 0,1801 ha, nr [...] o pow. 0,1801 ha oraz na wydzieloną pod drogę gminną działkę nr [...] o pow. 0,0140 ha. Z uwagi na brak porozumienia stron odnośnie wysokości odszkodowania za przejętą działkę, A. K. pismem z dnia [...] listopada 2007 r. wystąpiła z wnioskiem do Starostwa Powiatowego o ustalenie wysokości odszkodowania za wydzieloną pod drogę publiczną działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] Starosta B., działając na podstawie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 3, art. 130, art. 132 ust 1-3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n., bądź ustawa o gospodarce nieruchomościami), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej powoływanej jako Kpa), ustalił na rzecz A. K. odszkodowanie w wysokości [...] zł za wskazaną powyżej działkę nr [...] oraz zobowiązał Wójta Gminy O. do wypłaty ustalonego odszkodowania na jej rzecz. W uzasadnieniu organ stwierdził, że sporządzony zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n operat szacunkowy ustalający wartość przedmiotowej działki na kwotę [...] zł został uznany jako dowód w sprawie, ponieważ spełniał wymogi określone przepisami u.g.n oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie RM z dnia 21 września 2004 r.), został wykonany z należytą starannością i rzetelnością, a przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości odzwierciedla rzeczywiste ceny rynkowe, na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Organ wyjaśnił, iż rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie określiła, z uwagi na brak możliwości określenia wartości rynkowej gruntu wraz z częściami składowymi tj. drzewami i krzewami owocowymi oraz pozostałymi składnikami budowlanymi znajdującymi się w dniu wywłaszczenia nieruchomości na spornej działce, wartość odtworzeniową przejętej nieruchomości, zgodnie z treścią art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem za koszt nabycia gruntu przyjęła określoną wartość rynkową gruntu o takich samych cechach (wykorzystując podejście porównawcze i metodę porównywania parami), koszt odtworzenia składników budowlanych określiła przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, techniki wskaźnikowej, natomiast wartość składników roślinnych (roślin sadowniczych i upraw wieloletnich) określiła na podstawie wartości bieżącej oraz wartości utraconych korzyści. Wskazał, iż wartość nieruchomości określono, w myśl art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 3 w zw. § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., według jej stanu na dzień wydania decyzji o podziale oraz cen na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, a zgodnie z zasadą korzyści zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości określono dla jej aktualnego sposobu użytkowania, gdyż przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia jej wartości. Odwołanie od decyzji Starosty B. wniósł Wójt Gminy O. domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. W uzasadnieniu decyzji odwołujący wskazał, iż organ ustalając wysokość odszkodowania wziął pod uwagę wyłącznie interesy A. K., nie uwzględniając w ogóle stanowiska Gminy O. Poza tym według sporządzonego na zlecenie Gminy operatu szacunkowego wartość przejętej pod drogę publiczną z mocy prawa działki nr [...] była znacznie niższa i w sposób istotny różniła się od wartości ustalonej operatem wykonanym na zlecenie Starosty, organ powinien był wyjaśnić powody dla których pominął operat przedłożony przez Gminę. W sytuacji istnienia dwóch znacznie różniących się operatów szacunkowych, zdaniem odwołującego, należało zastosować tryb przewidziany w art. 157 ust. 1 u.g.n tj. zażądać opinii od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bądź też powołać innego rzeczoznawcę majątkowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przejście prawa własności nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego odbywa się, poza wyjątkami wskazanymi w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 98 ust. 1 u.g.n., na zasadach określonych w rozdziale 4 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w drodze czynności cywilnoprawnych lub wywłaszczenia. Przepisy u.g.n nakładają przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego obowiązek przeprowadzenia rokowań w celu nabycia nieruchomości w drodze umowy - art. 112, 114 wskazanej ustawy. Zatem istnieją na rynku ceny transakcyjne nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne. Niemniej po przeanalizowaniu materiału dowodowego, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął jako dowód operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o regulację zawartą w § 36 ust 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., zakładający że nie istnieją podstawy do przyjęcia cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Organ podzielił stanowisko wskazanego rzeczoznawcy, iż przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, brak jest cen transakcyjnych o charakterze rynkowym, gdyż transakcje te nie spełniają warunków transakcji rynkowej określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n tzn. nieruchomości te nie są eksponowane na rynku, nabywcą ich zawsze może być tylko jeden podmiot: Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego, strona więc pozbawiona jest możliwości wyboru kontrahenta, nie występuje tu również równorzędna pozycja stron transakcji. W większości zatem przypadków kwota uzyskiwana przez osoby wywłaszczone z prawa własności nie ma charakteru ceny, a jedynie odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy sporządził operat bardzo rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne oraz obowiązującego stanu prawnego. Podjęła ona próbę, zgodnie z treścią przepisów § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., wyczerpania metody wyceny wskazanej w § 36 ust. 1, jednakże z uwagi na jej nieskuteczności, skorzystała z metody wskazanej w § 36 ust. 2. Zdaniem organu właściwe przyjęła, iż w sprawie brak jest możliwości sporządzenia wyceny nieruchomości zgodnie z zasadami określonymi w § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia tj. na podstawie transakcji rynkowych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wójt Gminy O. zarzucił decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. poprzez nieobiektywną i jednostronną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy i uwzględnienie wyłącznie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. z naruszeniem § 36 ust 1 w/w rozporządzenia i art. 134 u.g.n, przy całkowitym pominięciu operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy O. Wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że ocena zasadności skargi wiąże się z koniecznością dokonania interpretacji przepisu art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. powoływanej dalej jako przepisy wprowadzające). Przepis ten nakłada na wskazane w nim podmioty, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, obowiązek wypłaty dotychczasowym właścicielom odszkodowań. Wiąże on zatem uwłaszczenie gmin i Skarbu Państwa z obowiązkiem wypłaty odszkodowań. W ocenie Sądu warunkiem przyznania odszkodowania jest przejście własności gruntów, które były już zajęte pod drogi publiczne i pozostawały we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Interpretacja omawianego przepisu doprowadziła Sąd do konstatacji, że odszkodowanie w przypadkach w nim określonych jest jedynie rekompensatą za utratę prawa własności, a nie jest- jak przyjmuje organ odwoławczy-rekompensatą za uprzednie ograniczenie byłego właściciela w swobodzie dysponowania gruntem. Powołując się na art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Sąd stwierdził, że zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania podlegają regułom określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości tj. ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania zgodnie z art. 73 ust. 5 przepisów wprowadzających stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (przepisów wprowadzających). Natomiast szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie RM z dnia 21 września 2004 r. Na podstawie tak przyjętego stanu prawnego Sąd uznał, że operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W operacie tym określono bowiem wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. mimo, iż przepis ten stosuje się w razie braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Sąd stwierdził, że wprawdzie w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, dlatego też określono wartość nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jednakże, rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny nie wykazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomości przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy sektora rynku nieruchomości obejmującego grunty zajęte pod drogi publiczne w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust.1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Formułując wskazówki dla organów administracji Sąd podkreślił konieczność zgromadzenia dowodów pozwalających na ustalenie wysokości odszkodowania w sposób zgodny z przedstawioną w uzasadnieniu interpretacją przepisu art. 73 przepisów wprowadzających. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Kujawsko – Pomorski. Zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut: 1. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) mające istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. a) art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, b) art. 151 u.g.n c) § 26 i § 36 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. Z uwagi na powyższe zarzuty Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy podniósł, że zastosowanie przez Sąd I instancji jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia art. 73 przepisów wprowadzających stanowi rażące naruszenie prawa bowiem ustalenie przez ten Sąd, że A. K. została pozbawiona prawa własności działki zajętej pod drogę publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Za wadliwą organ wnoszący skargę kasacyjną uznał wykładnię § 26 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. dokonaną przez Sąd I instancji prowadzącą do stwierdzenia, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne powinien w braku takich nieruchomości na rynku lokalnym, rozszerzyć obszar badania rynku na rynki ponadlokalne, czy nawet uwzględnić obszar całego kraju. Taka interpretacja zapisów w/w rozporządzenia jest zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu niedopuszczalna i prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem stosować § 26 rozporządzenia przed § 36 ust. 1 i 2 gdyż ten ostatni jest przepisem szczególnym, regulującym metodę sporządzania operatów szacunkowych dla gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 151 u.g.n skarżący kasacyjnie stwierdził, iż w ocenie Sądu I instancji wartości uzyskiwane w transakcjach zawieranych pomiędzy podmiotami wskazanymi w ustawie o drogach publicznych są cenami rynkowymi, gdyż spełniają wymogi określone w tym przepisie. Taka interpretacja byłaby może i słuszna zdaniem skarżącego organu, gdyby na rynku nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi występowali inni, niż tylko wskazani w ustawie nabywcy. Jednakże wobec braku innych nabywców tj. odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa założenie, że ceny uzyskiwane w transakcjach z nimi są cenami rynkowymi prowadzi bezpośrednio do błędnej wykładni art. 151 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy. Podzielić przede wszystkim należy zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z nich nakazuje Sądowi I instancji wydanie wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tak określony obowiązek oznacza dla Sądu zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach. Przepis ten zostaje naruszony wówczas gdy Sąd I instancji przyjmuje jako podstawę rozstrzygnięcia fakt nie znajdujący odzwierciedlenia w aktach sprawy. Taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia sądu wojewódzkiego wynika, że A. K. została pozbawiona przez Skarb Państwa prawa własności działki nr [...] położonej w O. z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak słusznie wskazuje skarga kasacyjna takie ustalenia faktyczne nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z akt sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że A. K. została pozbawiona prawa własności nie na rzecz Skarbu Państwa, a na rzecz Gminy O. i nie w 1999 r. na mocy ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a na mocy wydanej w dniu [...] marca 2007 r. przez Wójta Gminy O. decyzji podziałowej, znajdującej się w aktach. Powyższe ustalenie zupełnie niezrozumiałe zresztą, doprowadziło Sąd I instancji do przyjęcia wadliwej podstawy materialnoprawnej wydanego orzeczenia (art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), odmiennej od tej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organów administracji (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podkreślić w tym miejscu należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, wykraczających poza ustalenia organów administracji publicznej i orzekać na tej podstawie, zmieniając jednocześnie kwalifikację prawną przyjętą w zaskarżonym akcie, bowiem w takim przypadku narusza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Jeżeli ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji budzą wątpliwości, Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wynika na jakiej podstawie Sąd przyjął inne okoliczności faktyczne niż wynikające z materiału dowodowego i istniejących dokumentów. Sąd I instancji uchylił wprawdzie zaskarżoną decyzję jednakże z przyczyn zupełnie innych, nie wynikających z zakwestionowanego stanu faktycznego ustalonego przez organy. Sąd ten niejako punktem wyjścia dla całego uzasadnienia uczynił przepis art. 73 ust.1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną stwierdzając, że "ocena zasadności skargi w niniejszej sprawie wiąże się z koniecznością dokonania interpretacji regulacji zawartej w tym przepisie". Otóż wyjaśnić należy, że art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Są nimi: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Władanie zaś nieruchomością oznacza pozostawanie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. A zatem, zawarte w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Przepis ten ma na celu uregulowanie zastanych i powstałych w przeszłości stanów faktycznych. Dotyczy to terenów zajętych do tego dnia z przeznaczeniem na drogi i jako takie funkcjonujących. Zajęcie nieruchomości lub jej części z przeznaczeniem na drogę, wybudowanie drogi publicznej i oddanie do użytku publicznego tego terenu stworzyło nieodwracalny stan faktyczny. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma na celu uporządkowanie stosunków własnościowych stanowiąc jednocześnie gwarancję zadośćuczynienia interesom właściciela. Ustawa z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczy tylko takich zaistniałych już sytuacji. Nie zawiera regulacji, które mogłyby znaleźć zastosowanie w przyszłości tj. do objęcia nieruchomości z przeznaczeniem jej na drogę od dnia 1 stycznia 1999 r. Na ten aspekt zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99 (OTK 2000/2/60). Jeśli zatem jak podkreślono wyżej poza wszelkim sporem pozostaje fakt, że na wniosek A. K. Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej jej własność, a w wyniku podziału powstała działka przeznaczona pod drogę gminną, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, to w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Taka sytuacja odpowiada bowiem normie zawartej w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś materialnoprawną podstawą do ustalenia odszkodowania jest art. 98 ust. 3 tej ustawy. Tymczasem z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że w kwestii odszkodowania odwołał się on do art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z którego wynika, że wniosek właściciela o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości mógł być złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasało. Oznaczałoby to, że uprawnienie majątkowe A. K. (którego wysokość w istocie jest przedmiotem sporu) wygasło skoro nie wystąpiła z odpowiednim wnioskiem we wskazanym okresie. Z akt sprawy wynika zaś, że z wnioskiem takim nie mogła wystąpić bowiem prawa własności działki zajętej pod drogę publiczną została pozbawiona decyzją z [...] marca 2007 r. W świetle zatem niespornego stanu faktycznego sprawy, nieznane pozostają powody dla których Sąd I instancji podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia uczynił przepisy nie mające zastosowania w sprawie. Z tych też względów poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostały zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.