II SA/Ke 395/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2009r. sprawy ze skargi Spółki "A" w S.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty z tytułu korzystania ze środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki "A" w S.-K. kwotę 10575 (dziesięć tysięcy pięćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 288 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 293 ust. 3 w zw. z art. 281 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Miejskich Usług Komunalnych Sp. z o.o. w S.- K., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] znak: [...] w pkt 1 określającą wysokość należnych opłat z tytułu korzystania ze środowiska (składowania odpadów) za I półrocze 2006r. dla Miejskich Usług Komunalnych Sp. z o.o. w kwocie 235.718,90zł; w pkt. 2 zobowiązującą do naliczenia odsetek z tytułu zwłoki w zapłacie opłat od dnia 31 lipca 2006r., w pkt 3 zobowiązującą do wpłaty należnych kwot, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego na wskazane w rozstrzygnięciu konto [...] Oddz. Regionalny K. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że u podstaw decyzji Marszałka Województwa legło ustalenie, że Miejskie Usługi Komunalne Sp. z o.o. w S.-K. składowała odpady w miejscu na ten cel nie przeznaczonym, bez ważnej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska – ważnego pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów, co uzasadnia ustalenie opłat za korzystanie ze środowiska w podwyższonej wysokości na zasadzie art. 293 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (zwanej dalej jako p.o.ś). W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka zarzuciła naruszenie art. 293 ust. 3 p.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, iż spółka nie przystąpiła do rekultywacji terenu po zamknięciu składowiska odpadów Ł. w S.-K. oraz składowała odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Odwołująca wskazała, że decyzja Wojewody z dnia [...] zobowiązywała MUK Sp. z o.o. do zamknięcia składowiska odpadów Ł. do dnia 31 grudnia 2005r. oraz do przeprowadzenia rekultywacji składowiska w latach 2005-2007. Zdaniem spółki, stosownie do art. 54 ust. 4 ustawy o odpadach obowiązki nałożone decyzją wiązały się m.in. z dostarczeniem niezbędnej ilości odpadów na wysypisko z uwagi na konieczność wyrównania czaszy składowiska. Opracowana w marcu 2005r. dokumentacja zamknięcia i rekultywacji składowiska, została bez zastrzeżeń zaakceptowana przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Starostę, zaś kontrola WIOŚ w czerwcu 2006r. nie zakwestionowała zasad prowadzenia działalności na składowisku, o czym świadczy brak zaleceń co do przerwania dostarczania odpadów na składowisko. Według dokumentacji na składowisko przewidziano dostarczenie w latach 2005 i 2006 po 7000 Mg odpadów. Uwzględniając zalecenia pokontrolne zmieniono metodę odzysku minerałów powstających przy obróbce mechanicznej odpadów, które prowadziła na składowisku Spółka "[...]" w R., tak aby otrzymywany odpad był w postaci piasku i kamieni o kodzie 19 12 09. Spółka [...] posiadała decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] zezwalającą spółce na działania związane z odzyskiem odpadów w ramach procesu R-14 poprzez umieszczenie na składowisku tzw. "sita" do segregacji odpadów następnie wykorzystywanych do ukształtowania skarp składowiska. Podstawą dostarczania na składowisko Ł. odpadów komunalnych była umowa z dnia 2 stycznia 2006r. zawarta między Spółką [...] w R. i MUK Sp. z o.o. w S.-K. W ocenie Spółki prowadzenie rekultywacji składowiska po jego zamknięciu, na podstawie zaleceń i za zgodą organów administracji państwowej i samorządowej nie uzasadnia ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska w podwyższonej wysokości, jak za składowanie w miejscu do tego nieprzeznaczonym, lecz stanowi podstawę do naliczenia opłaty za składowanie odpadów na składowisku Łyżwy przy zastosowaniu stawki podstawowej, czyli jak za składowanie w miejscu do tego przeznaczonym. Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20.12.2005r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska poprzez niezastosowanie stawek określonych tym rozporządzeniem. Zdaniem odwołującej opłata za I półrocze 2006r. powinna być ustalona w wysokości 28.996,91zł. Rozpatrując odwołanie Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia bądź zmiany kwestionowanej decyzji. Organ II instancji stwierdził, że Spółka MUK sprawująca na mocy zawartej z Gminą S.-K. umowy od dnia 15 września 2005r. nadzór nad eksploatacją składowiska odpadów przy ul. [...] w S.-K., w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.o.ś. jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Powołując brzmienie art. 275, art. 284, 288 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. Kolegium przedstawiło zasady i sposób ustalania opłat za korzystanie ze środowiska podnosząc, że Miejskie Usługi Komunalne w S.-K. nie przedłożyły Marszałkowi Województwa wykazu określającego wielkość odpadów złożonych na składowisku odpadów "[...]" w I półroczu 2006r. Z niekwestionowanych przez spółkę ustaleń faktycznych dokonanych w oparciu o pomiary organu administracji wynika, że wielkość zdeponowanych odpadów w tym okresie wynosiła 1.884,27 Mg, za które opłata powinna być uiszczona do dnia 31 lipca 2006r. Brak opłaty powoduje obowiązek naliczenia odsetek za zwłokę począwszy od dnia 1 sierpnia 2006r. w zgodzie z art. 53 ustawy Ordynacja podatkowa. Kolegium stwierdziło, że Wojewoda decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, zobowiązał Miejskie Usługi Komunalne Sp. z o.o. w S.-K. do zamknięcia z dniem 31 grudnia 2005r. składowiska odpadów w S.K. "[...]" oraz do przeprowadzenia jego rekultywacji w latach 2005-2007. Powyższa decyzja wbrew zapisom powołanego w rozstrzygnięciu ust. 4 art. 54 nie zawierała w swej treści daty zaprzestania przyjmowania odpadów jak również harmonogramu działań związanych z rekultywacją składowiska. W opracowanej przez Przedsiębiorstwo Naukowo-Techniczne "[...]" dokumentacji zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów w S. K. "[...]" określono poszczególne fazy rekultywacji, wskazując, że w latach 2005-2006 do celów rekultywacji winny być zdeponowane na składowisku odpady w ilości po 7.000 Mg za każdy rok. Z uwagi na znaczną powierzchnię składowiska przewidziano równoległe prowadzenie składowiska odpadów i rekultywacji. W dokumentacji nie określono kodu odpadów przewidzianych do nawiezienia w latach 2005-2007, celem wykorzystania do rekultywacji, w tym wyrównania składowiska. Starosta decyzją z dnia [...] udzielił Przedsiębiorstwu Wywozu Nieczystości Stałych "[...]" w R. (udziałowcowi MUK) pozwolenia na prowadzenie odzysku odpadów na zamkniętym składowisku odpadów "[...]" w S.-K., z możliwością ich wykorzystania w procesie rekultywacji tego składowiska. Kolegium uznało, że w tej sytuacji znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356), które w załączniku nr 1 określając rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R-14 nie wymieniają odpadów o kodzie 19 12 12 czy też kodzie 20 01 03, a tego rodzaju odpady były składowane. Organ odwoławczy uwzględniając zapisy rozporządzenia z dnia 21 marca 2006r., w oparciu o dane zawarte w protokole z kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przeprowadzonej w dniach 9,13,19 czerwca 2006r. oraz późniejszych z dnia 14 i 23 listopada 2006r. ustalił, że spółka MUK nie przystąpiła dotychczas do rekultywacji składowiska, a zdeponowane w 2006r. odpady o kodzie 19 12 12 zostały umieszczone w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, ponieważ składowany na czaszy składowiska odpad o kodzie 19 12 12 nie mógł być wykorzystany do rekultywacji składowiska odpadów oraz zabezpieczenia skarp i powierzchni korony składowiska. Podkreślono, że Spółka MUK nie kwestionuje, iż wykonując zalecenia pokontrolne WIOŚ dopiero w II półroczu 2006r. Spółka [...] dokonała zmiany technologii instalacji wykorzystywanej do odzysku odpadów tzw. sita, w celu uzyskania odpadu w postaci piasku i kamieni o kodzie 19 12 09. Ten stan faktyczny zdaniem Kolegium, uzasadnia zastosowanie opłat podwyższonych. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniosły Miejskie Usługi Komunalne Sp. z o.o. w S.-K. domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie zasady lex retro non agit poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, które weszło w życie z dniem 27 marca 2006r. Podniesiono, że skarżąca nabyła prawo do zamknięcia składowiska i rozpoczęcia jego rekultywacji na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...], w związku z tym zakres tego prawa należy oceniać według przepisów obowiązujących w dniu wydania tej decyzji, a najpóźniej w dniu w którym, zgodnie z decyzją – Skarżąca miała zakończyć eksploatację składowiska (31.12.2005r.) i rozpocząć jego rekultywację (1.01.2006r.). Przeprowadzenie rekultywacji wymagało wyrównania wierzchowiny składowiska z możliwością wykorzystania w tym celu odpadów. Obowiązujące wówczas przepisy nie wskazywały jakiego rodzaju odpady należy użyć do rekultywacji, jak również brak było w tym zakresie decyzji administracyjnych określających rodzaj odpadów służących celom rekultywacji. Skoro tak, to Skarżąca mogła użyć do tego celu wszelkich odpadów, jakie mogły być składowane na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, w tym o kodzie 19 12 12. Podkreślono, że zmiana przepisów w trakcie prowadzonej rekultywacji ograniczająca w sposób istotny możliwość rekultywacji składowiska narusza także zasadę, wedle której prawo nie może zaskakiwać jego adresatów, gdyby bowiem skarżąca mogła się spodziewać zmian wprowadzonych w/w rozporządzeniem to prawdopodobnie podjęłaby decyzję o innym sposobie rekultywacji. W ocenie skarżącej podniesione okoliczności uzasadniają przyjęcie, że składowanie powyższych odpadów w miejscowości S.-K. było składowaniem w miejscu do tego przeznaczonym i nie uzasadniało nałożenia opłat w podwyższonej wysokości. Skarżąca podniosła, że rekultywacja na składowisku była prowadzona za pełną wiedzą i zgodą organów administracji publicznej, w tym organów powołanych do nadzoru przestrzegania przepisów dotyczących ochrony środowiska. Skarżąca zatem w zaufaniu do organów państwa prowadziła rekultywację i w związku z tym, nie może ponosić negatywnych konsekwencji swych działań. Skarżąca podkreśliła brak zastrzeżeń Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska do sporządzonej dokumentacji zamknięcia i rekultywacji składowiska jak również nie wprowadzenie zakazu składowania odpadów o kodzie 19 12 12 na przedmiotowym składowisku. Nie bez znaczenia w ocenie skarżącej jest również fakt, że Starosta zezwolił Przedsiębiorstwu Wywozu Nieczystości Stałych "[...]" na wykorzystanie do celów rekultywacji jako materiału do ukształtowania skarp i pokrycia składowiska odpadu powstałego w wyniku działań typu R-14, polegających na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, a ustawienie sita do segregacji odpadów na składowisku nastąpiło za zgodą Prezydenta Miasta S.-K, który w tym celu udostępnił spółce grunt. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że w sprawie znalazły zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr 61, poz. 549), zawierające podobne regulacje co do odpadów o kodzie 19 12 12 czy 20 03 01 jak rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r., którego błędne zastosowanie zarzuca skarżąca. Organ podtrzymał stanowisko, że wobec okoliczności nie prowadzenia rekultywacji na składowisku, wszystkie odpady gromadzone na tym składowisku po dniu 31 grudnia 2005r. należy uznać za odpady gromadzone w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Na rozprawie w dniu 2 września 2009r. pełnomocnik skarżącej przedłożył Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S.-K. powołując się na treść § 38 określającego, że odpady komunalne odbierane z terenu gminy S.-K. powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu m.in. w miejscu instalacji zlokalizowanej na zamkniętym składowisku odpadów w S.-K. "[...]". Równocześnie pełnomocnik oświadczył, że nie otrzymał odpisu odpowiedzi na skargę. W piśmie z dnia 4 września 2009r. podtrzymał stanowisko o braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia z dnia 21 marca 2006r., zaś w odniesieniu do powołanego w odpowiedzi na skargę rozporządzenia z dnia 24 marca 2003r. stwierdził, iż pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Rozporządzenie to wskazuje bowiem rodzaje odpadów jakie mogą być użyte do wykonania warstwy izolacyjnej, nie zmienia to faktu, że przepisy określające rodzaje odpadów zostały wprowadzone dopiero w dniu 18 marca 2009r. na mocy noweli z dnia 26 lutego 2009r. tj. trzy lata po umieszczeniu odpadów na składowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 293 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,1 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Z analizy powołanego przepisu wynika, że nałożenie opłat za korzystanie ze środowiska wymaga ustalenia, że odpady były składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym. U podstaw stwierdzenia organu, że MUK Sp. z o.o. składowała odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym legło ustalenie, że podmiot ten w okresie I półrocza 2006r. składował na składowisku odpadów Ł. w S.-K. odpady o symbolu 19 12 12. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w protokole kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach 9,13 i 19 czerwca 2006r, w którym stwierdzono, że powstający w wyniku mechanicznej obróbki odpad o kodzie 19 12 12 składowany jest na czaszy składowiska [...]. Brak możliwości składowania tego rodzaju odpadu stanowi konsekwencję przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, które w załączniku Nr 1 określającym rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R-14 nie wymieniają tych odpadów, a w związku z tym jak należy wnioskować z treści § 2 rozporządzenia nie mogą one być dalej wykorzystywane. Odmienne stanowisko oraz pogląd, że odpady o symbolu 19 12 12 mogły być składowane na składowisku Ł. w S.-K. w okresie I półrocza 2006r. prezentowała skarżąca wskazując, że powołane rozporządzenie nie znajduje w sprawie zastosowania z uwagi na fakt, że przepisy określające rodzaje odpadów, które mogą być stosowane przy wykonywaniu rekultywacji wprowadzono dopiero w dniu 28 marca 2009r. na mocy noweli rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Poza sporem pozostaje fakt, że Wojewoda na podstawie art. 54 w zw. z art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) decyzją z dnia [...] zobowiązał Miejskie Usługi Komunalne Sp. z o.o. w S.-K. do zamknięcia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S.-K. –[...] w terminie do dnia 31 grudnia 2005r. W pkt II określono, że techniczny sposób zamknięcia składowiska polegać będzie na: a) niwelacji wierzchowiny składowiska, b) ukształtowaniu skarp składowiska w sposób zapewniający ich stateczność, a także zabezpieczający je przed erozją wodną i umożliwiający wprowadzenie roślinności rekultywacyjnej, c) pokryciu czaszy składowiska warstwami: odgazowującą, ekranującą, odwadniającą, filtracyjną oraz wierzchnią warstwą ziemną. W pkt. III zobowiązano MUK do przeprowadzenia w latach 2005-2007 rekultywacji składowiska, która obejmować będzie: a) prace agrotechniczne przygotowujące glebę do wprowadzenia roślinności, b) wprowadzenie roślinności rekultywacyjnej (mieszanek traw, roślin motylkowych, krzewów). W pkt IV zobowiązano MUK do sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem, w szczególności prowadzenia monitoringu składowiska oraz pielęgnacji wprowadzonej na zrekultywowany teren roślinności. Podkreślić trzeba, że stanowiący podstawę decyzji z dnia [...] art. 54 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. określa, że zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wymaga zgody właściwego organu (ust 1 ). Zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wydaje, na wniosek zarządzającego składowiskiem odpadów, w drodze decyzji właściwy organ (ust. 2 art. 54). W ust. 4 art. 54 wskazano, że zgoda, o której mowa w ust. 1, na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części określa: 1) techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części; 1a) datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów; 2) harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów; 3) warunki sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów. Przepis art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw dawał organowi ochrony środowiska, w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, z urzędu, w terminie do dnia 31 grudnia 2003 r. uprawnienie do wydania decyzji o zamknięciu składowiska odpadów, określenia terminu zamknięcia składowiska oraz niezbędnego działania do wykonania w czasie eksploatacji składowiska przed jego zamknięciem, jeżeli z przeglądu ekologicznego istniejącego składowiska odpadów wynikać będzie brak możliwości dostosowania jego funkcjonowania do wymogów przepisów o odpadach. We wskazanym zakresie przepis odsyłał do odpowiedniego stosowania art. 54 ustawy o odpadach. Odnosząc się do unormowań dotyczących obowiązkowych wymogów decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska należy uznać, że decyzja Wojewody o zamknięciu składowiska nie wskazywała na czym konkretnie ma polegać niwelacja wierzchowiny składowiska, nie wskazywała konkretnych działań w celu ukształtowania skarp składowiska jak również nie zawierała harmonogramu działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów. Regulacje ustawy o odpadach w zakresie odnoszącym się do zamknięcia składowiska odpadów natomiast nie dawały podstaw prawnych do uzupełniania w tej części decyzji poprzez sporządzenie przez zobowiązany do zamknięcia składowiska podmiot, dokumentacji technicznej. W piśmiennictwie dominuje pogląd, że harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odgrywa szczególnie istotne znaczenie, albowiem zakończenie prac rekultywacyjnych zgodnie z harmonogramem pozwala uznać, że składowisko przestało istnieć. (Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U.07.39.251), [w:] W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, ABC, 2008, wyd. II.). Harmonogram działań związanych z rekultywacją z uwagi na to, że stanowi integralną część decyzji, jest sporządzany przez organ wydający decyzję. Waloru takiego harmonogramu nie posiadają więc opinie, czy też ekspertyzy sporządzone przez inne podmioty. Oznacza to, że sporządzona na zlecenie skarżącej przez Przedsiębiorstwo Naukowo-Techniczne "[...]"dokumentacja zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów, określająca szczegółowo fazy rekultywacji oraz sposób ich prowadzenia, posiada wyłącznie walor prywatnej opinii i nie może być wiążąca zarówno dla stron jak też organów administracyjnych. W konsekwencji uprawnione jest stwierdzenie, że dokument ten nie stanowi podstawy do umieszczenia na rekultywowanym obszarze odpadów, bez względu na okoliczność, czy są to odpady przeznaczone do odzysku czy też nie. Twierdzenia skarżącej, że nabyła prawo do wyrównania wierzchowiny składowiska za pomocą każdego rodzaju odpadów, w tym o kodzie 19 12 12, albowiem obowiązujące w dacie wydania decyzji, a najpóźniej w dacie rozpoczęcia rekultywacji przepisy prawa nie określały rodzaju odpadów służących celom rekultywacji, jak również brak było w tym zakresie decyzji administracyjnych, nie zasługują na akceptację. Należy bowiem podnieść, iż źródłem praw i obowiązków podmiotu zarządzającego składowiskiem w odniesieniu do zamknięcia składowiska i prowadzenia jego rekultywacji była wyłącznie decyzja Wojewody z dnia [...], ponieważ taki stan prawny wynikał jednoznacznie z unormowania zawartego we wspomnianym wyżej art. 54 ustawy o odpadach. Skoro wydana decyzja nie precyzowała konkretnych działań, co do technicznego sposobu zamknięcia składowiska, jak również nie zawierała harmonogramu działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów, to należy przyjąć, że MUK powinien wykonywać prace rekultywacyjne zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich prowadzenia. Za takim stanowiskiem przemawia również brak reguł intertemporalnych normujących zamknięcie składowiska i rozpoczęcie jego rekultywacji w regulacjach odnoszących się do tych kwestii. Wymagania dotyczące lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia składowiska odpadów w dacie wydania decyzji z dnia [...] określały przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Rozporządzenie to w sposób istotny zostało zmienione z dniem 28 marca 2009r. na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2009r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr 39, poz. 320). Przepis § 17 przed wprowadzoną nowelizacją stanowił, że w procesie zamknięcia składowiska odpadów lub jego części wykonuje się prace rekultywacyjne w sposób zabezpieczający składowisko odpadów przed jego szkodliwym oddziaływaniem na wody powierzchniowe i podziemne oraz powietrze, integrujący obszar składowiska odpadów z otaczającym środowiskiem oraz umożliwiający obserwację wpływu składowiska odpadów na środowisko. Niewątpliwie tak sformułowana norma prawna nie definiowała pojęcia rekultywacji i wyłącznie ogólnie wskazywała w jaki sposób należy prowadzić prace rekultywacyjne, bez sprecyzowania rodzaju materiałów, które mogły być w tym procesie wykorzystane. Po wprowadzeniu zmiany, od dnia 28 marca 2009r. w § 17 przewidziano, że rekultywację wykonuje się zgodnie z harmonogramem działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów, określonym w zgodzie na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, w sposób zabezpieczający składowisko odpadów przed jego szkodliwym oddziaływaniem na wody powierzchniowe i podziemne oraz powietrze, integrującą obszar składowiska odpadów z otaczającym środowiskiem oraz umożliwiającą obserwację wpływu składowiska odpadów na środowisko, stosując materiały niebędące odpadami lub odpady, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356). Oznacza to, że po nowelizacji w § 17 rozporządzenia został wprowadzony wymóg wykonywania rekultywacji na podstawie harmonogramu działań i przy stosowaniu materiałów niebędących odpadami lub odpadami, których katalog został określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów poza instalacjami i urządzeniami na które powołał się organ wskazując, że nie pozwalało ono na dalsze wykorzystywanie odpadów poza określonymi w załączniku Nr 1 odpadami, weszło w życie z dniem 27 marca 2006r. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenie określiło rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R-14 i R-15, wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. W § 2 stwierdzono, że rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R-14 inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W ocenie Sądu mimo, że regulacja, w której ustawodawca wprost wyartykułował w jaki sposób i przy użyciu jakich materiałów należy prowadzić rekultywację zaczęła obowiązywać od 28 marca 2009r. to nie zmienia to faktu, że z chwilą wejścia w życie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. tj. od dnia 27 marca 2006r. został faktycznie stworzony katalog odpadów, które mogły być stosowane w ramach rekultywacji składowiska. Istotne jest to, że odpady o kodzie 19 12 12 w powołanym załączniku nie zostały uwzględnione. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że z dniem wejścia w życie powyższego aktu to jest od dnia 27 marca 2006r. prowadzenie rekultywacji składowiska przy zastosowaniu odpadów o kodzie 19 12 12 było niedopuszczalne. Skarżąca nie kwestionuje faktu, że właśnie ten rodzaj odpadu był składowany na czaszy składowiska, jak również był wykorzystywany do niwelacji wierzchowiny składowiska. Zasady postępowania administracyjnego nakładają na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 kpa). Zasady te nie znalazły w pełni zastosowania w przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym. Wskazanym wymogom organ nie sprostał, ponieważ nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, czy do dnia wejścia w życie rozporządzenia z 21 marca 2006r. na składowisku prowadzona była rekultywacja, i czy było możliwe prowadzenie działań związanych z rekultywacją przy użyciu odpadów o kodzie 19 12 12, w rozumieniu § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 26 lutego 2009r. Samo stwierdzenie, że MUK nie prowadził rekultywacji, co potwierdzają protokoły WIOŚ z kontroli przeprowadzonej w dniu 9,13 i 19 czerwca 2006r. jest niewystarczające, albowiem z protokołów nie wynika, co należy rozumieć pod pojęciem rekultywacji, a ta kwestia pozostała również poza rozważaniami zarówno organu I jak i II instancji. Nie wiadomo więc jakich działań w ramach rekultywacji podmiot zobowiązany do zamknięcia składowiska nie wykonał. Powyższe ustalenia mają istotne znaczenie dla określenia podwyższonej opłaty, zwłaszcza, że skarżąca konsekwentnie utrzymuje, że począwszy od dnia 1 stycznia 2006r. rozpoczęła się faza biologiczna likwidacji składowiska polegająca na kształtowaniu czaszy i zboczy wysypiska. Obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie więc wyjaśnienie tych kwestii. Ponadto rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną odnoszącą się do obowiązywania przepisów, które organ zastosował przyjmując, że składowanie odpadów nastąpiło w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Mając na uwadze powyższe okoliczności w ocenie Sądu nałożenie opłaty w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 293 ust 3 ustawy o ochronie środowiska należało uznać za przedwczesne. Sąd uznając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja I instancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Na koszty postępowania sądowego składają się: wpis w kwocie 3358zł, opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 7200zł zgodnie z § 14 ust 2 pkt 1 lit a w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) .