II OW 26/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. a Starostą O. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie podjęcia działań zmierzających do przywrócenia do stanu właściwego środowiska wód podziemnych na terenie zlikwidowanego Zakładu Regeneracji Podkładów Kolejowych PKP przy ul. [...] w O. postanawia: wskazać Starostę O. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. na podstawie art. 22 § 2 i 3 kpa oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego miedzy tym organem a Starostą O. poprzez wskazanie Starosty O. jako właściwego w sprawie podjęcia działań zmierzających do przywrócenia do stanu właściwego środowiska wód podziemnych na terenie zlikwidowanego Zakładu Regeneracji Podkładów Kolejowych PKP przy ul. [...] w O.. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, iż pismem z dnia 11 maja 2009 r. znak: RLO.7644-3-1/04, Starosta Powiatowy w O. przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W. akta sprawy dotyczącej zanieczyszczenia wód podziemnych na terenie zlikwidowanego Zakładu Regeneracji Podkładów Kolejowych PKP przy ul. [...] w O. Starosta O. przekazując te dokumenty jak wyjaśniono błędnie powołał się na art. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493, ze zm.), bowiem art. 35 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż do szkód w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy dotychczasowe tj. ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902, ze zm.). Przypomniano, iż postępowanie w sprawie zanieczyszczenia wód podziemnych na przedmiotowym terenie toczy się w Starostwie Powiatowym w O. od 2004 r. Zgodnie z art. 36 ustawy o zapobieganie szkodom w środowiska i ich naprawie, starostowie z dniem wejścia w życie cytowanej ustawy, winni byli przekazać właściwym wojewodom akta sprawy dotyczące rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi wraz z całą dokumentacją. Powyższy zapis jednakże nie odnosi się do spraw dotyczących zanieczyszczenia wód podziemnych, w związku z czym w ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., z powodu braku jednoznacznego przepisu mówiącego o przekazaniu akt spraw dotyczących zanieczyszczenia środowiska wodnego, organem właściwym w przypadku szkód w środowisku w wodach podziemnych zaistniałych przed dniem 30 kwietnia 2007r. w dalszym ciągu jest starosta. Zgodnie z powyższym zapisem, prowadzone były dwa postępowania dotyczące przedmiotowego terenu: postępowanie prowadzone przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz przez Starostę O. w sprawie zanieczyszczenia wód podziemnych. Na podstawie art. 161 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), akta dotyczące zanieczyszczenia gleby i ziemi na przedmiotowym terenie zostały przekazane do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. przez Wojewodę Mazowieckiego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na mocy ww. ustawy jest organem właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., na wniosek PKP S.A., uzgodnił warunki rekultywacji zanieczyszczonych gruntów na terenie działki wzdłuż ulicy [...] i [...] (dz. o nr ew.[...]), stanowiącej cześć terenu zlikwidowanego Zakładu Regeneracji Podkładów Kolejowych PKP przy ul. [...] w O.. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2009r. znak: .[...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uzgodnił również warunki rekultywacji zanieczyszczonych gruntów - w rejonie dawnej nasycalni podkładów kolejowych na terenie zlikwidowanego Zakładu Regeneracji Podkładów Kolejowych PKP przy ul. [...} w O. Od w/w decyzji, odwołał się Burmistrz Miasta O., określając uzgodnione metody rekultywacji jako błędne. Z uzgodnionymi metodami rekultywacji nie zgadzało się również Starostwo Powiatowe w O. prowadzące jednocześnie postępowanie mające na celu przywrócenie do stanu właściwego, zanieczyszczonych związkami ropopochodnymi wód podziemnych na przedmiotowym terenie, które następnie przekazało ww. postępowanie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. W konsekwencji tak prowadzonych postępowań administracyjnych jak konkludował wnioskodawca powinny zostać wydane dwie decyzje dotyczące tego samego terenu, tej samej uzgodnionej metody rekultywacji ale dwóch różnych komponentów środowiska wzajemnie oddziaływujących na siebie przez dwa różne organy. W części dot. rekultywacji zanieczyszczonych gruntów przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., a w części dot. zanieczyszczenia wód podziemnych przez Starostę O.. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta O. wniósł o wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. jako organu właściwego do wydania decyzji o przywrócenie środowiska do stanu właściwego tj. zanieczyszczonych związkami ropopochodnymi wód podziemnych, występujących poza terenem zlikwidowanego Zakładu Regeneracji Podkładów PKP w O. przy ul. .[...] . Na poparcie takiego stanowiska wyjaśniono, że w dniu 9 grudnia 2008 r. do Starosty O. wpłynął wniosek PKP S.A. z dnia 3 grudnia 2008 r. o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych, mających na celu doprowadzenie do stanu właściwego gruntów zanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi w rejonie ul. .[...] w O. Do wniosku dołączono dokumentację pn. "Projekt rekultywacji wód podziemnych zanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi w rejonie zlikwidowanego Zakładu Regeneracji Podkładów PKP przy ul. [...] w O.". Pismem z dnia 22 stycznia 2009 r. Starosta O. poinformował wnioskodawcę o nieprawidłowości sformułowań zawartych we wniosku, o potraktowaniu pisma jako wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych, mających na celu doprowadzenie do stanu właściwego wód podziemnych zanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi w rejonie ul. [...] w O. i o sposobie dalszego prowadzenia sprawy, dając tym samym stronom możliwość wypowiedzenia się w prowadzonej sprawie. Rozpatrując sprawę ustalono, że otrzymana do uzgodnienia dokumentacja stanowi podstawę wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji znak [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania, dotyczącego rekultywacji ziemi w rejonie ul.[...] Jednocześnie ustalono, że przedstawiona Staroście dokumentacja, nie odnosi się (a powinna) do wód rozpływających się z zanieczyszczonego terenu (które również wymagają przeprowadzenia działań naprawczych), znajdującego się na terenie zlikwidowanego Zakładu Regeneracji Podkładów PKP przy ul. [...] w O., dla którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2009r., uzgodnił warunki rekultywacji ziemi na terenie zlikwidowanego Zakładu Regeneracji Podkładów Kolejowych PKP w O. W ramach postępowania dokonano analizy obowiązujących przepisów oraz kompetencji Starosty w aspekcie stwierdzonego stanu faktycznego i ustalono, że przepis art. 362 ust. 1, w związku z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), może nie posiadać bezpośredniego zastosowania w tej sprawie, a tym samym Starosta może nie posiadać kompetencji do wydania właściwej decyzji rozstrzygającej w sprawie. Wyjaśniono, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W myśl art. 6 pkt. 11 lit. b) przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenianą w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w wodach, mającą m.in. znaczący, negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku ( Dz. U. Nr 82, poz. 501) powyższe przepisy prawa dotyczą szkód występujących zarówno w wodach powierzchniowych, jak i podziemnych. Możliwości prowadzenia działań naprawczych określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2008r. w sprawie rodzajów działań naprawczych oraz warunków i sposobu ich prowadzenia (Dz. U. Nr 103, poz. 664 ). Przypomniano również , iż z Komentarza do art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska - K. Gruszecki wynika, że cyt.: "zastosowanie ww. przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań, a negatywne oddziaływanie na środowisko zaistniało w przypadku działalności podmiotu pozostającego w zgodzie z prawem. (...) Decyzja wydawana na podstawie art. 362 ww. ustawy, powinna być wydawana tylko w sytuacjach, gdy inne przepisy nie zawierają rozwiązań nakładających obowiązki bezpośrednio z mocy prawa lub nie pozwalała na nałożenie obowiązków dalej idących. Jednocześnie, rozstrzygnięcie to może mieć jedynie charakter uzupełniający, np. w stosunku do decyzji wydanych na podstawie art. 364 ustawy, przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (...) ". Zdaniem Starosty O. o właściwości tego organu w sprawie, nie może stanowić art. 36 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) dot. przekazania Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, jedynie akt sprawy dotyczących zanieczyszczenia gleby lub ziemi. Z tego, że przepis ten nie stanowi o przekazaniu akt, dotyczących zanieczyszczeń wody do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nie można wywodzić kompetencji Starosty do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Literalne zastosowanie art. 35 ust. 1 ww. ustawy i dalsze prowadzenie postępowania w sprawie zanieczyszczenia wód podziemnych przez Starostę O. i przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w sprawie rekultywacji ziemi, w aspekcie podjętych ustaleń dotyczących oceny proponowanej rekultywacji poszczególnych komponentów środowiska, spowoduje w konsekwencji zajęcie przez dwa organy ochrony środowiska, dwóch rozbieżnych stanowisk w sprawie tej samej dokumentacji i proponowanej metody rekultywacji powiązanych ze sobą komponentów środowiska. Wobec powyższego uznano, że w rozpatrywanej sprawie, dla obydwu źródeł zanieczyszczenia (teren zakładu i teren przy ul. .[...] ), przepisem, który powinien być zastosowany w pierwszej kolejności, jest art. 15 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), wykluczający jednoczesne stosowanie art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) stanowiącego podstawę, prowadzonego przez Starostę O. postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - spory kompetencyjne miedzy organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) , Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy, o których mowa w art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) tylko w sytuacjach wystąpienia rzeczywistego sporu kompetencyjnego bądź sporu o właściwość. O sporze natomiast w rozumieniu w/w przepisów, można mówić wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Generalnie zaś przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy ( spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy ( spór negatywny ) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. a Starostą O. w sprawie wydania decyzji zobowiązującej PKP S.A. do przywrócenia do stanu właściwego środowiska wód podziemnych na terenie zlikwidowanego Zakładu Regeneracji Podkładów Kolejowych PKP przy ul. [...] w O. W realiach przedmiotowej sprawy niespornym pozostaje to, że na terenie zlikwidowanego Zakładu Regeneracji Podkładów przy ul [...] w O. oraz w rejonie kolektora ściekowego przy ul. [...] w O. doszło do zanieczyszczenia związkami ropopochodnymi gruntu i wód w tym wód podziemnych. W prowadzonym przed Starostą O. od 2004 r. postępowaniu administracyjnym ustalono stopień i zasięg tych zanieczyszczeń. Aktualnie po zatwierdzeniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. projektu rekultywacji wód podziemnych w rejonie zlikwidowanego Zakładu Regeneracji Podkładów Kolejowych PKP przy ul. [...] w O. ( decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. ) powstała potrzeba zobowiązania PKP S.A. do podjęcia działań mających na celu przywrócenie do stanu właściwego środowiska. Spór kompetencyjny pomiędzy organami powstał co do tego, który z w/w organów jest właściwy do orzekania w sprawie gdzie ustalono negatywne oddziaływanie na środowisko w zakresie zanieczyszczenia wód podziemnych i w takim zakresie zwrócono się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego. Przystępując do rozstrzygnięcia tak precyzyjnie określonego sporu kompetencyjnego należy przede wszystkim podnieść, iż szkoda w środowisku zaistniała przed 30 kwietnia 2007 r. i ta okoliczność jest niesporna w tej sprawie. Natomiast to, że szkoda w środowisku, zaistniała przed 30 kwietnia 2007 r., jest istotne z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75 , poz. 493 ze zm.), "do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe", tzn. przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129 , poz. 902 ze zm.) uchylone na mocy art. 32 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.). Natomiast stosownie do art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, "do szkód dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32," - tj. ustawy - Prawo ochrony środowiska - "w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska". Kolejny przepis art. 36 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, nakazał starostom z dniem wejścia w życie tej ustawy przekazać właściwym wojewodom akta spraw dotyczących rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi wraz z całą dokumentacją. Tym samym wskazana wyżej ustawa przesądziła właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawach dotyczących szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007r. Jednakże przepisy tego aktu nie odnosiły się do szkód dotyczących wód podziemnych a zaistniałych w środowisku przed dniem 30 kwietnia 2007r. w zakresie właściwości organu nakazując stosować w tym zakresie przepisy dotychczasowe. Termin wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, jak i samej szkody w środowisku jest istotny z punktu widzenia stosowania cyt. ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jest ustawą szczególną w zakresie odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska i wyłącza ona stosowanie art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przy uwzględnieniu powyższych rozważań oraz z uwagi na fakt, iż bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku oraz szkoda w środowisku wystąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r., przy rozstrzyganiu niniejszego sporu kompetencyjnego należy stosować przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska uchylone ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie a nie jak wadliwie wskazuje Starosta O. i art. 15 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W takim przypadku organem ochrony środowiska właściwym w sprawie jest starosta (art. 144 pkt 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w związku z art. 378 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Istotą przedmiotowego sporu kompetencyjnego jest przede wszystkim to, że dotyczy on kwestii zanieczyszczenia wód podziemnych, choć generalnie w prowadzonym postępowaniu ustalono, że wystąpiło zanieczyszczenie wód podziemnej jak też zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Przy czym trafnie w złożonym wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego wskazano, że w przypadku zanieczyszczenia powierzchni ziemi organem właściwym w sprawie szkody w środowisku powstałej przed 30 kwietnia 2007 r. jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie starosta. Dlatego też skoro we wszczętym postępowania administracyjnym przez Starostę O. ustalono w postępowaniu dowodowym, że skutkiem negatywnego oddziaływania na środowisko oprócz zanieczyszczenia powierzchni ziemi będącego szkodą w środowisku zaistniałą przed 30 kwietnia 2007 r. jest także inne negatywne oddziaływanie na środowisko w postaci zanieczyszczenia wód podziemnych, to właściwym w tym zakresie jest starosta. Tym samym to ten organ winien wydać decyzję o przywróceniu zanieczyszczonych związkami ropopochodnymi wód podziemnych do stanu właściwego na jak i poza terenem zlikwidowanego Zakładu Regeneracji Podkładów PKP w O. przy .[...] . Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.