II SA/Rz 708/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości -skargę oddala- do wyroku z dnia 16 września 2009 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku E. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], która odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, utrzymało w mocy skarżoną decyzję. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Burmistrz Miasta i Gminy orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w Z. i o ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 450/1 i 449 a działką nr 448 przez punkty 1, 2 i 3 w sposób przedstawiony na szkicu granicznym stanowiącym część protokołu granicznego z dnia 11 maja 2004 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego aktu wobec wydania go z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej, a także w związku z wydaniem go w wyniku wznowienia postępowania na podstawie postanowień pozbawionych podstaw prawnych, wystąpił E. B. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji uznając, że skierowano ją do osób, które nie brały udziału w postępowaniu, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Rozstrzygnięcie SKO zostało utrzymane w mocy jego decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 680/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obydwie wskazane wyżej decyzje SKO tj. z dnia [...] marca i z dnia [...] maja 2005 r. Natomiast wyrokiem z dnia 18 października 2007 r., sygn. I OSK 1466/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę od wskazanego orzeczenia. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku w powyższym zakresie (decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r.). Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył E. B. zwracając uwagę, iż decyzja rozgraniczeniowa została wydana bez jego zgody jako jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nr 448, co jego zdaniem oznaczało konieczność przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Utrzymując w mocy wskazane rozstrzygnięcie Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma w kontekście wyrażonej w art. 16 KPA zasady trwałości decyzji charakter wyjątkowy, a jego istota sprowadza się do ustalenia czy kwestionowane rozstrzygnięcie dotknięte jest którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 KPA. W ocenie Kolegium, decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie zawiera wady zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Motywując rozstrzygnięcie, organ powołał się na art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w sytuacji gdy zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, poprzedza dokonanie przez organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy oraz oceny zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami a także włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Kolegium, postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r, zostało przeprowadzone prawidłowo tj. w zgodzie z powołanym art. 33 i innymi przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Akta sprawy wskazują na to, że uprawniony geodeta ustalił na gruncie granice nieruchomości objętych postępowaniem w oparciu o dane geodezyjne oraz mapę katastralną w skali 1:2880, sporządzoną w 1970 r. w ramach zakładania ewidencji gruntów dla miejscowości Z. Mapa ta stanowiła podstawę uwłaszczenia działek nr 448 i 449. Za podstawę ustalenia granic przyjęto stan prawny wynikający z dokumentów złożonych przy księgach wieczystych KW nr [...], [...] i [...] oraz w operacie ewidencji gruntów w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. Dlatego też brak było podstaw do ustalania przebiegu granicy w oparciu o stan użytkowania gruntów, który zresztą był sporny miedzy stronami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium z dnia [...] sierpnia 2008 r. E. B. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, jak też o stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2004 r. W skardze zarzucił następujące naruszenia: * art. 31 § 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niewłaściwe zastosowanie, * art. 7 KPA przez niepodjęcie kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - art. 11 KPA przez niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy rozstrzyganiu sprawy. Zdaniem składającego skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podejmując kwestionowane decyzje nie zauważyło, iż Burmistrz Miasta i Gminy wydając decyzję rozgraniczeniową nie dokonał kompleksowej analizy map i innych dokumentów, na podstawie których ustalono granice. Nie wzięto pod uwagę znaków i śladów granicznych (które nie wyznaczały drogi) a przede wszystkim stanu prawnego wynikającego z map, z którego jednoznacznie wynika, iż pomiędzy przedmiotowymi działkami nigdy nie istniała droga, która z niezrozumiałych przyczyn została ujęta w decyzji Burmistrza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w takim właśnie zakresie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skarżący E. B. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości Z. i o ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 450/1 i 449 a działką nr 448 przez punkty 1, 2 i 3 w sposób przedstawiony na szkicu granicznym stanowiącym część protokołu granicznego z dnia 11 maja 2004 r. z uwagi na fakt, że decyzja została wydana "z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej". Uzasadniając swoje stanowisko podał, że Burmistrz w sposób sprzeczny z prawem postanowieniem "dopisał osoby do toczącego się już postępowania", Ponadto wydając zaskarżoną decyzję Burmistrz oparł się na ustaleniach poczynionych podczas postępowania administracyjnego, które miało miejsce w 1996 r. W tamtym postępowaniu J. B. przekazała część działki skarżącego na rzecz J. M., jako przejazd, mimo iż w księdze wieczystej tej działki nie ma wykazanych żadnych obciążeń. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji trzeba zaznaczyć, że z mocy przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z tej przyczyny zarzuty wniosku E. B. w zakresie, w którym dotyczą nieważności decyzji spowodowanej nieważnością postanowień Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2004 r. i [...] października 2003 r. nie mogą zostać uwzględnione. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 680/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wydane w tej materii decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] marca 2005 r. Naczelny Sąd administracyjny oddalając skargę kasacyjną od tegoż wyroku WSA zaaprobował stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji. Odnosząc się natomiast do wniosku o stwierdzenie nieważności z uwagi na naruszenie przez Burmistrza Miasta i Gminy przepisu art. 31 § 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.) stwierdzić należy, że żądanie to nie jest uzasadnione. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 KPA przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku kiedy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W kontrolowanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że istniała podstawa prawna do wydania przez Burmistrza decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., o rozgraniczeniu wskazanych w niej nieruchomości, a były nią powołane w tym akcie przepisy art. 1, 29, 30, 31, 32 i 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W takiej sytuacji wzmaga rozważenia wymaga, czy w sprawie nie doszło przy wydaniu decyzji do rażącego naruszenia przepisów prawa. Na podkreślenie zasługuje, że podstawą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji może być nie jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa, lecz naruszenie, któremu można przypisać przymiot rażącego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola przedmiotowego aktu administracyjnego wskazuje, że przy wydaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] do rażącego naruszenie przepisów prawa nie doszło. Przedmiotowa sprawa wszczęta została na wnioski K. K. i W. D. pochodzące jeszcze z 1996 r. Wydana w wyniku tego postępowania decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1996 r. o rozgraniczeniu nieruchomości została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2001 r., którą organ ten stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] sierpnia 1996 r. Wniosek o rozgraniczenie został ponowiony przez J. M. i W. D. w dniu 29 lipca 2003 r. Prowadząc sprawę na nowo organ umożliwił osobom będącym właścicielami działek objętych postępowaniem rozgraniczeniowym, w tym również E. B., udział w postępowaniu. Burmistrz upoważnił geodetę J. J. do czynności ustalania przebiegu granic. Wezwał on strony do stawiennictwa na gruncie. Geodeta na podstawie zarysów pomiarowych sporządzonych do założenia ewidencji gruntów miejscowości Z. w 1970 r., mapy ewidencji gruntów sporządzonej w 1970 r. w skali 1: 2880 w ramach zakładania ewidencji gruntów oraz mapy katastralnej w skali 1 : 2880 określił położenie punktów granicznych i przebieg granic rozgraniczanych nieruchomości. Z ustalonym przez geodetę przebiegiem granicy zgodzili się J. M. i W. D. Nie zaaprobował jej E. B. Z czynności ustalenia przebiegu granicy geodeta sporządził protokół. Mając na uwadze okoliczność, że zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów Burmistrz wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. Treść uzasadnienia wydanej przez Burmistrza decyzji wskazuje, że poprzedziło ją dokonanie oceny prawidłowości wykonania czynności ustalania przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Burmistrz wyjaśnił, że geodeta nie mógł dokonać rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości w oparciu o mapę w skali 1 : 2000 wykonaną w 1997 r. w ramach odnowienia ewidencji gruntów na której granica między działkami nr 448, a 449 i 450/1 została przesunięta o kilka metrów, bowiem przesunięcie tej granicy nie znajduje oparcia w żadnym dokumencie. Dokumentacja rozgraniczeniowa została włączona do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd uznał, że żądanie E. B. opierające się na treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 KPA jest nieuzasadnione. Wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] znajduje podstawę prawną w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia powołanego przepisu ani tym bardziej do rażącego jego naruszenia. Nie można również uznać, by w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 11 KPA. Organ zebrał w sprawie materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia. Dokonał w przedmiotowej decyzji jego oceny, odnosząc się również do dowodu oferowanego przez E. B. Decyzja wskazuje na przesłanki, którymi organ kierował się przy rozpoznaniu sprawy. Rozpatrując sprawę Sąd nie dopatrzył się również, by zachodziły w niej inne - określone w art. 156 KPA § 1 KPA – przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2004 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.