II SA/Go 450/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi Miasta na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie bezskuteczności wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz Miasta kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. II SA/Go 450/09 UZASADNlENlE Skarżący Burmistrz Miasta wniósł skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2009 roku wydanego w przedmiocie bezskuteczności wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Z akt sprawy wynika że : Orzeczeniem z dnia [...] marca 2009 roku wydanym w sprawie nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych / Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 ze zm./, art. 4 pkt 16, art. 77 ust. 1 i 3, art. 78, art. 79 ust. 7, art. 81 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami / Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm./, oraz § 4 ust. 1, 2 i 4, § 28 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego / Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zm./, a także art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r. poz. 98 póz. 1071 ze zm. /, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku S o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki gruntu nr ewid. [...] jest uzasadniona, ale w mniejszej wysokości, stwierdził bezskuteczność dokonanego dnia [...] grudnia 2008 roku przez Burmistrza Miasta wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego powyższej działki i zaoferowaniu nowej opłaty w wysokości 11.594,03 złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu negatywnie oceniło operat szacunkowy, stanowiącego podstawę ustalenia aktualnej wartości nieruchomości, a w konsekwencji wypowiedzenie przez burmistrza Miasta opłaty rocznej w dotychczasowej wysokości. Kolegium wskazało iż mimo wniosku skierowanego do rzeczoznawcy majątkowego o pisemne wyjaśnienie i uzupełnienie operatu szacunkowego, po sporządzeniu aneksu do tegoż operatu nadal nie wynika jaką przyjęto gradację cech rynkowych w kontekście określenia wartości poszczególnych współczynników korygujących wycenianej nieruchomości, nadto jakie cechy rynkowe osiadają nieruchomości przyjęte do porównań, a jakie cechy rynkowe posiada nieruchomość wyceniana oraz jaką wartość współczynników korygujących przyjęto dla poszczególnych nieruchomości. Natomiast ciężar dowodu iż istnieją przesłanki do ustalenia określonej wysokości opłaty spoczywa na właściwym organie. Na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Miasto wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości Strona skarżąca zarzuciła orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami a także przepisów postępowania - art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. W kwestii sposobu i trybu wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia organ stwierdził, iż jeżeli nie doszło do zawarcia ugody między stronami, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty, a od tego orzeczenia odwołanie nie przysługuje. Przysługuje natomiast sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw ten przysługuje tylko od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty, podczas gdy w odniesieniu do innych orzeczeń właściwość zachowuje sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skargę jako niedopuszczalną należało zdaniem Sądu odrzucić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Zakresu kontroli działalności administracji publicznej wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. /, zwanej dalej p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym na podstawie przepisów art. 77 ust. 1 i 3, art. 78, art. 79 ust. 7, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami / Dz. U. z 2004 r. Nr 261 póz. 2603 ze zm. - dalej w skrócie "u.g.n." / organ orzekł o bezskuteczności wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w związku z postępowaniem w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu. W związku z tym należy przypomnieć że postępowanie w tym zakresie regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste następuje, w myśl art. 78 ust. 1 u.g.n. na piśmie do dnia [...] grudnia roku poprzedzającego, z jednoczesnym przesłaniem oferty przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie i trybie zaskarżenia wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3 u.g.n. oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości / art. 78 ust. 2 u.g.n./. Samorządowe kolegium odwoławcze zobligowane jest co do zasady dążyć do polubownego rozstrzygnięcia sprawy w drodze ugody, jednakże w sytuacji, gdy do ugody nie dojdzie, wydaje ono orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie w toku postępowania administracyjnego / art. 79 ust. 3 u.g.n. /. Stosownie do treści art. 80 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 79 ust. 3 in fine u.g.n. właściwy organ lub użytkownik wieczysty, nie zgadzając się z orzeczeniem kolegium, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, może wnieść sprzeciw, który jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Zatem postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym wszczyna wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo że jest uzasadniona ale w innej wysokości, zaś od orzeczenia kolegium przysługuje stronie zarówno właściwemu organowi, jak również użytkownikowi wieczystemu prawo wniesienia sprzeciwu przenoszącego spór przed sąd powszechny. Sprzeciw jest zatem równoznaczny z wniesieniem do sądu powszechnego pozwu o ustalenie w trybie art. 189 k.p.c. / M. Horoszko (w:) Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, wyd. C.H. Beck 2009 /. Nie może być zdaniem Sądu wątpliwości więc, iż sprawa związana z podwyższeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu ma charakter sprawy cywilnej, a akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają sądowej kontroli sądu administracyjnego. Aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w drodze wypowiedzenia. Ustawodawca bowiem w u.g.n. na potrzeby umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste wprowadził instytucję wypowiedzenia zmieniającego. Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty w istocie jest bowiem wypowiedzeniem zmieniającym umowę / co do opłaty / o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Odmowa przyjęcia zaproponowanej w wypowiedzeniu zmieniającym, oferty nowej wysokości opłaty rocznej połączone ze złożeniem wniosku o ustalenie opłaty w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Finałem natomiast postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym, nie jest wydanie decyzji administracyjnej, a orzeczenia o ustaleniu opłaty rocznej, będącej oświadczeniem organu w kwestii wysokości opłaty rocznej. Orzeczenie to nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Czynności podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ramach postępowania aktualizacyjnego, nie dotyczą sprawy administracyjnej, a orzeczenie o bezskuteczności wypowiedzenia opłaty rocznej / bez względu na ocenę czy orzeczenie w takim kształcie przez SKO mogło być wydane /, wydane na skutek wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie opłaty w innej wysokości, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Charakteru sprawy administracyjnej nie nadaje również stosowanie w toku postępowania odpowiednio niektórych przepisów k.p.a, bowiem nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. Taki charakter sporu potwierdza również treść art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Należy podkreślić, że organ działa w tym postępowaniu wykonując uprawnienia właścicielskie podmiotu, który reprezentuje, tak więc właściwe są tu cywilnoprawne formy działania określone w art. 78 - 81 u.g.n, w odróżnieniu od form władczych/ wyrok NSA l OSK 843/05, z dnia 12 marca 2006 roku, LEX nr 236557, postanowienie NSA z dnia 3 października 1997 roku, l SA 1333 / 97, OSP 1998 / 3 / 57, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 1998 roku, sygn. akt l SA 1712 / 97, LEX nr 44538, wyrok NSA z 6 lutego 2007 roku, l FSK 273 / 06, LEX nr 296865, wyrok WSA w Warszawie z 2 lutego 2006 roku, l SA / Wa 847 / 05, LEX nr 20371, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., l OSK 306/06, LEX nr 293169, czy też orzeczenie sądów powszechnych : wyrok SN z 15 lutego 2008 roku, l CSK 418 / 07, LEX nr 465920 /. Tak więc w niniejszej sprawie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zaskarżone orzeczenie nie ma charakteru merytorycznego i w związku z tym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest nie uzasadnione. Dodać należy iż już pobieżna analiza treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia prowadzi do wniosku, iż przyczyną takiego rozstrzygnięcia Kolegium stała się negatywna ocena operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia aktualnej wartości nieruchomości, a w konsekwencji wypowiedzenia przez Burmistrza Miasta opłaty rocznej w dotychczasowej wysokości, co stanowi w istocie, że orzeczenie Kolegium ma charakter merytoryczny. Dodać należy iż w świetle obwiązujących przepisów ustawy o u.g.n należy przyjąć iż SKO uchyliło się od wydania orzeczenia określonego w art. 78 - 81 wskazanej ustawy, wydając orzeczenie o bezskuteczności wypowiedzenia opłaty rocznej. Stan taki można ocenić jako bezczynność organu, ale stan taki nie podlega również zaskarżeniu w drodze skargi do sądu administracyjnego / postanowienie NSA z dnia 27 IX 2005 r. sygn. akt l OSK 819/05 /. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nadto na podstawie art. 232 § 1 pkt. 1 lit. a prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zwrócił wpis od skargi w całości, wobec jej odrzucenia.