VI SA/Wa 136/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o powołaniu na stanowisko tymczasowego organizatora rozkładów lotów w porcie lotniczym oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku P. "L." S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] września 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatrzonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] w sprawie powołania tymczasowego organizatora rozkładów lotów dla Portu Lotniczego im. [...], utrzymał w mocy w całości decyzję z dnia [...] września 2008 r. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2008 r. P. "L." (dalej zwane P.) w trybie art. 157 § 2 k.p.a., złożyły wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] w sprawie powołania tymczasowego organizatora rozkładów lotów dla Portu Lotniczego im. [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...]. Powołując się na treść art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. organ podał, że postępowanie w sprawie powołania L. N. na tymczasowego organizatora rozkładów lotów nie dotyczy interesu prawnego P., gdyż skutkiem wydania decyzji w tej sprawie nie jest określenie jakichkolwiek przysługujących P. "L." uprawnień lub obowiązków. W związku ze stwierdzeniem braku legitymacji procesowej po stronie P. organ stwierdził brak przesłanek do rozpatrzenia zarzutów merytorycznych podniesionych we wniosku z dnia [...] lipca 2008 r. Jednocześnie organ podał, że L. N. zrezygnował z wymienionego stanowiska i decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] został odwołany z dniem [...] października 2006 r. z funkcji tymczasowego organizatora rozkładów lotów. Ustała więc funkcja tymczasowego organizatora rozkładów lotów i nie ma w obrocie prawnym decyzji, której nieważność należałoby stwierdzić. Pismem z dnia [...] września 2008 r. P. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] naruszenie art. 28 k.p.a. oraz przepisów wskazanych we wniosku z dnia 15 lipca 2008 r., tj. art. 108 k.p.a. i art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 77 k.p.a., którego naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i wskutek którego P. zostały pozbawione możliwości udziału w postępowaniu, art. 7, art. 32, art. 91 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 95/93 z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych wspólnoty (Dz. U. UE.L 93.14.1 ze zm.), art. 67e ust. 1 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 4 ust. 1 Rozporządzenia UE, § 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Transportu z 27 czerwca 2006 r. w sprawie koordynacji i organizacji rozkładów lotów (Dz. U. z 2006 r. Nr 112 poz. 768) oraz art. 67b ust. 2 w zw. z art. 67e ust. 3 ustawy Praw lotnicze. W uzasadnieniu wniosku podano, że przymiot strony dla P. w postępowaniu dotyczącym powołania każdej osoby, która ma wykonywać czynności w zakresie organizacji rozkładów lotów wynika wprost z art. 4 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 95/93 z dnia 18 stycznia 1993 r. Obowiązkiem Prezesa ULC jest więc zagwarantowanie, aby w porcie lotniczym z organizacją rozkładów lotów, osoba wykwalifikowana w rozumieniu ww. przepisu została wyznaczona po zasięgnięciu opinii przewoźników lotniczych regularnie korzystających z portu lotniczego lub ich reprezentatywnych organizacji. Za nieuprawnione zostało uznane twierdzenie organu o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] w związku z rezygnacją L. N. z pełnionej funkcji i decyzji z dnia [...] października 2006 r. Nr [...]. P. wskazały, że sprawy te były przedmiotem odrębnych decyzji administracyjnych i w przypadku każdej z tych decyzji stronom postępowania przysługują przewidziane prawem środki. Ponadto, przypadki niestwierdzania nieważności decyzji administracyjnej określone zostały w art. 156 § 2 k.p.a. W przypadku zaistnienia tych przesłanek zastosowanie znajduje art. 158 k.p.a. Zdaniem P. w przedmiotowej sprawie brak podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Prezes ULC w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] podał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uprawniona jest jedynie strona, a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prezes podkreślił, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego, przyznające stronie korzyści, które są konkretne, indywidualne, realne, aktualne i obiektywnie sprawdzalne. W ocenie organu analiza sytuacji prawnej P. przeprowadzona w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego, tj. ustawy Prawo lotnicze, Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie koordynacji i organizacji rozkładów lotów, prowadzi do wniosku, iż P. takiego przymiotu w sprawie nie posiada, co powoduje brak legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Zdaniem organu postępowanie w sprawie powołania L. N. na tymczasowego organizatora rozkładów lotów w Porcie Lotniczym im. [...], w żadnym zakresie nie dotyczy interesu prawnego P., gdyż skutkiem wydania decyzji nie jest określenie jakichkolwiek przysługujących P. uprawnień ani obowiązków. Prezes ULC nie znalazł podstaw do uznania stanowiska P., iż Prezes ULC nie rozpatrzył zarzutów merytorycznych zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ULC nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. gdyż w związku ze stwierdzeniem braku legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy nie można było rozważyć przesłanek do rozpatrzenia zarzutów merytorycznych opisanych we wniosku. Prezes ULC uznał, iż dodatkowym elementem przemawiającym za decyzją odmowną jest bezprzedmiotowość tego postępowania związana z rezygnacją z pełnionej funkcji złożona przez L. N. i decyzją Prezesa ULC z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] o odwołaniu z dniem [...] października 2006 r. wyżej wymienionego z funkcji tymczasowego organizatora rozkładów lotów. W wyniku tego ustała funkcja tymczasowego organizatora rozkładów lotów i nie ma w obrocie prawnym takiej decyzji, której nieważność można byłoby stwierdzić. Decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] została zaskarżona przez P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jaki i decyzji z dnia [...] września 2008 r. Nr [...], zarzucano naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 4, art. 4 ust. 6 i art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 95/93 z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych wspólnoty w związku z art. 67e ust. 2 ustawy Prawo lotnicze oraz w związku z § 3 i § 14 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie koordynacji i organizacji rozkładów lotów oraz z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi P. podały, że Prezes ULC nie wskazał przyczyn z powodu, których P. nie posiada przymiotu strony w sprawie. Za niewystarczające uznano stwierdzenie organu, że P. nie wykazały we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż posiadają interes prawny wywiedziony z przepisów prawa materialnego. Tymczasem Rozporządzenie UE nakłada na przewoźników obowiązek współdziałania z organizatorem rozkładów lotów w zakresie projektowanych startów i lądowań (organizator rozkładów lotów jest osobą zbierającą informacje na temat planowanych przez przewoźników czasów startów i lądowań w porcie lotniczym, doradzającą przewoźnikom w zakresie optymalnego czasu oraz monitorującą zgodność wykonywanych startów i lądowań z rekomendacjami organizatora rozkładów lotów). Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 1 Rozporządzenia UE z chwilą wyznaczenia organizatora rozkładów lotów przewoźnicy lotniczy przedkładają organizatorowi rozkładów lotów wszelkie istotne informacje wymagane przez organizatora rozkładów lotów. Całkowity zakres konsekwencji wyznaczenia organizatora rozkładów lotów dla obowiązków i uprawnień zarządzającego portu lotniczego jest w pełni widoczny dopiero w świetle regulacji International Air Transport Association (IATA) dotyczących ustalania rozkładów lotów linii lotniczych - "Worldwide Scheduling Guidelines" - których nie sposób pominąć przy dokonywaniu wykładni przepisów dotyczących rozkładów lotów. To właśnie organizator rozkładów lotów, dzięki swojej wiedzy i doświadczeniu, powinien umożliwić optymalne dla przewoźnika zorganizowanie swojego rozkładu lotów na dany sezon. Powołanie organizatora rozkładów lotów tworzy sytuację, w której przepisy prawa nakładają na określony podmiot (przewoźnika) obowiązki (wymiany informacji z organizatorem rozkładów lotów, zgłaszania planowanych startów i lądowań w danym porcie lotniczym oraz zasięgania jego rady w stosunku do planowanych operacji). Jednocześnie stosowne przepisy (art. 4 ust. 1 Rozporządzenia UE) zapewniają przewoźnikom uprawnienie uczestniczenia w procedurze wyznaczania organizatora rozkładów lotów (polegające na obowiązku zasięgnięcia opinii przewoźników co do osoby kandydata). W przypadku powołania organizatora rozkładów lotów realizacja pewnych obowiązków (prawidłowe zaplanowanie wszystkich operacji lotniczych w danym porcie lotniczym) nie może być dokonana w oderwaniu od pewnych cech konkretnej osoby fizycznej (fachowości, rzetelności, odpowiedzialności) zaś przepisy prawa tak wyposażają podmiot zobowiązany do realizacji tego obowiązku, iż zapewniony ma pewien wpływ na wybór konkretnej osoby poprzez swoje uprawnienia proceduralne w postępowaniu administracyjnym. P. podkreśliły, że § 15 ust. 3 Rozporządzenia zobowiązywał osobę pełniącą czynności organizacyjne, w dniu wydania decyzji w sprawie powołania tymczasowego organizatora rozkładów lotów będącą pracownikiem P. "L." i pełniącego tę funkcję przy wykorzystaniu majątku P. "L.", do niezwłocznego przekazania tymczasowemu organizatorowi rozkładów lotów danych i dokumentów niezbędnych do prowadzenia czynności organizacyjnych, zebranych w trakcie pełnienia tych czynności. Postanowienie to miało jednostkowy charakter i było skierowane wyłącznie do osoby pełniącej czynności organizacyjne w dniu wejścia w życie Rozporządzenia. Zdaniem skarżącej przedstawiona powyżej argumentacja prowadzi do wniosku, iż zaskarżone decyzje z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] i z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] zostały wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku uznania P. za stronę postępowanie o stwierdzenie nieważności zostałoby przeprowadzone, a decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] musiałaby zostać uznana za nieważną. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli sądowej podlegała decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] o powołaniu L. N. na stanowisko tymczasowego organizatora rozkładów lotów dla Portu Lotniczego im. [...] z uwagi na brak po stronie Wnioskodawcy tj. P. S.A. interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Innymi słowy organ uznał, że żądanie wniesione przez skarżącą spółkę P. (powoływaną dalej również jako: "P.") zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Podkreślenia wymaga, że decyzja Prezesa ULC poddana kontroli w aktualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończyła pierwszy etap postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] (zwanej dalej również jako "decyzja pierwotna") a więc słusznie dotyczyła wyłącznie kwestii formalnych warunkujących dopuszczalność wszczęcia tego postępowania. Nie mogła natomiast odnosić się do wyjaśnienia, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, co było możliwe dopiero w dalszym postępowaniu prowadzonym po wszczęciu przedmiotowego postępowania. Uwypuklenie charakteru zaskarżonej decyzji jest istotne zważywszy na to, że zarówno zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i w skardze do Sądu w przeważającej mierze dotyczą kwestii merytorycznych odnoszących się do przesłanek nieważności decyzji pierwotnej. Tymczasem Sąd na obecnym etapie postępowania ocenia prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia administracyjnego wyłącznie w aspekcie zastosowania przepisu art. 157 § 3 k.p.a. Wydaje osąd czy prawidłowo organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie miała interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej. Z przedstawionych wyżej względów Sąd pozostawił poza rozważaniami merytoryczne zarzuty z art. 156 k.p.a. podnoszone przez skarżącą wobec decyzji pierwotnej. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ prawidłowo uznał, że P. nie miała interesu prawnego w domaganiu się prowadzenia przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego. Rozporządzenie nr 95/93 z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty (Dz. Urz. UE L 14 z dnia 22 stycznia 1993 r., s. 1), które określa warunki oraz tryb wprowadzania koordynacji w portach lotniczych Wspólnoty w przypadku problemów z ich przepustowością nakłada na państwo członkowskie obowiązek zapewnienia działania koordynatora i organizatora rozkładów lotów w sposób neutralny, niedyskryminacyjny i przejrzysty (art. 4 ust. 2 lit. a) i c). Przepisy wspólnotowe nie wymagają natomiast, aby organizator rozkładów był czynnościowo oddzielony od innych zainteresowanych stron oraz aby system finansowania zapewniał mu niezależny status. Ustawa nowelizująca ustawę Prawo lotnicze z dniem 5 października 2005 r. (v. ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 180, poz. 1490) dostosowując przepisy ustawy do rozwiązań wprowadzonych do rozporządzenia Rady (EWG) nr 95/93 w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 793/2004 wprowadzono również pojęcie organizacji rozkładów lotów, w znaczeniu określonym w rozporządzeniu nr 95/93 (EWG). Zgodnie z art. 67 ww. ustawy, wprowadzenie organizacji rozkładów lotów następuje w drodze decyzji administracyjnej Prezesa ULC. Natomiast w myśl art. 67e ust. 1 oraz art. 67b ust. 4 w zw. z art. 67e ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze Prezes ULC powołuje i odwołuje organizatora rozkładów lotów oraz sprawuje nadzór nad jego działalnością. Organizator lotów działa na własny rachunek i nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 67c ust. 2 w zw. z art. 67e ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze). Budżet organizatora jest zatwierdzany decyzją administracyjną Prezesa ULC, a zasady pokrywania opłat przez przewoźników lotniczych i zarządzających lotniskiem za organizację rozkładów lotów są ściśle uregulowane w ustawie - Prawo lotnicze (art. 67d w zw. z art. 67e ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze). Na mocy art. 67e ust. 3 ustawy do organizatora rozkładów lotów odpowiednie zastosowanie mają przepisy określające warunki, jakie powinien spełniać koordynator, określone w art. 67b ust. 2 ustawy. Szczegółowe warunki i sposób powoływania i odwoływania koordynatora i organizatora rozkładów lotów oraz sprawowania nadzoru nad ich działalnością określone zostały w przepisach wykonawczych do ustawy - Prawo lotnicze wydanych w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 67g ustawy, tj. rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie koordynacji i organizacji rozkładów lotów (Dz. U. Nr 112, poz. 768), które obowiązuje od dnia 1 lipca 2006 r. Podstawę materialną prawną decyzji pierwotnej stanowi przepis art. 67e ustawy Prawo lotnicze w zw. z § 15 ust.1 ww. rozporządzenia. Stosownie do treści drugiego z przywołanych przepisów dla portu lotniczego w którym wprowadzono organizację rozkładów lotów, Prezes Urzędu wyznacza organizatora tymczasowego, do czasu powołania pierwszego koordynatora lub organizatora zgodnie z przepisami rozporządzenia. Do organizatora tymczasowego nie stosuje się przepisów § 3-6 cytowanego rozporządzenia. Powołanie organizatora tymczasowego ma na celu zapewnienie ciągłości działalności organizacyjnej na polskich lotniskach, w przypadku odwołania koordynatora dotychczasowego, do czasu powołania nowego (z zachowaniem procedury konkursowej i konsultacji projektu budżetu). Koordynator dotychczasowy jest zobligowany do przekazania koordynatorowi tymczasowemu wszelkich dokumentów i danych do płynnego kontynuowania działalności koordynacyjno- organizacyjnych. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił, że postępowanie w sprawie powołania L. N. na stanowisko tymczasowego organizatora rozkładów lotów w Porcie Lotniczym W. w żadnym razie nie dotyczy interesu prawnego P. . Skutkiem wydania decyzji w tym przedmiocie nie jest bowiem określenie jakichkolwiek przysługujących wnioskodawcy uprawnień ani obowiązków. Dotyczy to w szczególności obowiązków w zakresie ponoszenia kosztów funkcjonowania organizatora rozkładów lotów (art. 67d ust. 2 w zw. z art. 67e ust. 3 Prawa lotniczego) czy też w zakresie współpracy zarządzającego lotniskiem z organizatorem lotów (art. 4 ust. 6i art. 7 ust. 3 Rozporządzenia UE), które są bezpośrednią konsekwencją decyzji w sprawie ustanowienia organizacji rozkładów lotów w porcie lotniczym. Realizacja obowiązków tymczasowego organizatora wynikających z obowiązujących przepisów leży po stronie podmiotu aktualnie piastującego tę funkcję, zaś kolejne zmiany personalne na tym stanowisku nie decydują o przyznaniu lub odebraniu przewoźnikowi obowiązków lub praw wynikających z ustawy m.in. w zakresie ponoszenia kosztów funkcjonowania organizatora rozkładów lotów. Jest również oczywistym, że praktyczna realizacja obowiązków z zakresu współpracy pomiędzy przewoźnikiem a tymczasowym organizatorem rozkładów lotów zależała będzie m.in. od przymiotów konkretnej osoby wyznaczonej do pełnienia tej funkcji. Jednak ta okoliczność może wskazywać na istnienie - co najwyżej - interesu faktycznego skarżącej, który nie uzasadnia występowania P. w przedmiotowym postępowaniu w charakterze wnioskodawcy. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.