II SA/Wr 184/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 2 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. U Z A S A D N I N I E Postanowieniem nr [...] z dnia 21 stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., przywołując w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia 11 kwietnia 2001 r., a wydanej przez Starostę Powiatu O. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej w budynku przy ul. G. [...] w J. – L.. Na uzasadnienie organ wskazał, że decyzją z dnia 11 kwietnia 2001 r. nr [...] Starosta Powiatowy w O. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 marca 2001 r. złożonego przez inwestora A. Sp. z o.o. udzielił wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej, tj. wewnętrznej instalacji gazowej i montażu kotła gazowego o mocy 240 kW w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. G. [...] w J. – L... W piśmie z dnia 24 listopada 2003 r., które zostało zakwalifikowane przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], A. K. wskazała, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana pomimo zabraniającego zapisu planu zagospodarowania przestrzennego, a samo funkcjonowanie kotłowni jest uciążliwe dla mieszkańców. Decyzją nr [...] z dnia 10 grudnia 2007 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. nr [...] z dnia 11 kwietnia 2001 r. W wyniku wniesienia odwołania przez A. K. decyzją z dnia 2 kwietnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W związku ze skargą A. K. na tę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. uchylił zarówno decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, jak i decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z kolei Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor- A. Sp. z o.o., w związku z czym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest nieprawomocny. W dniu 30 grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia 11 kwietnia 2001 r., w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej w budynku przy ul. G. [...] w J. – L.., a następnie postępowanie to zawiesił uznając, że w sprawie nastąpiły okoliczności z art. 97 § 1 kpa. Postanowienie zawieszające postępowanie zostało oprotestowane przez A. K., która wniosła zażalenie. Postanowieniem nr [...] z dnia 2 marca 2009 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia A. K., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że dnia 21 stycznia 2009 r. organ l instancji zawiesił wznowione postępowanie w powyższej sprawie z uwagi na fakt, iż brak jest ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] z dnia 11 kwietnia 2001 r., w związku z czym nie można wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne jest uregulowanym prawem procesowym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego - jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, winien mieć charakter ciągły, tzn. toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Artykuł 97 § 1 wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania stanowiąc: "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie". Organ zatem w razie wystąpienia jednej z wyliczonych podstaw obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Z urzędu więc, w trakcie postępowania ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Katalog ten jest zamknięty, a co za tym idzie, nie można zawiesić postępowania administracyjnego z innych, niż enumeratywnie wyliczonych przyczyn. Wskazać również należy, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 98 Kpa stanowiący podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania, tj. jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają cię temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie (...) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest pojęcie zagadnienia wstępnego, czyli sytuacji, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ponadto zagadnienie wstępne jest zagadnieniem otwartym, tzn. nie było wcześniej (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia wystąpiła opisana sytuacja - postępowanie administracyjne, które toczyło się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. nr [...] z dnia 11 kwietnia 2001 r. nie zostało zakończone, a wobec faktu, iż zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Należy w tym miejscu podkreślić, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które podlega wówczas umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, a zatem jednego z elementów przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Reasumując, organ stwierdza, iż argumenty podniesione w zażaleniu na postanowienie są bezzasadne i nie mają one wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Zarzut, jakoby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w . rażąco naruszał prawo i działał na niekorzyść poszkodowanych nie znalazł potwierdzenia po przeanalizowaniu i gruntownym zbadaniu zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, które niewątpliwie świadczą o zaistniałym stanie jak i o konieczności podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. do sądu administracyjnego złożyła A. K.. W skardze wskazała, że w sprawie nie można mówić o zagadnieniu wstępnym, gdyż wyrok, na który powołuje się organ nie żadnego związku z aktualną sytuacją prawną, bowiem dotyczy sytuacji przed stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę i ma calu rozstrzygnięcie praw strony. Skoro organ powiatowy wznowił postępowanie w sprawie, to posiadanie lub brak przymiotu strony przez skarżącą nie ma tu żadnego znaczenia. Dalej skarżąca pisze, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę powoduje określone skutki prawne. Pozwolenie na użytkowanie jest wydane na podstwie pozwolenia na budowę. Skarżąca podnosi szereg zarzutów odnośnie do nieuwzględnienia przez kompetentne organy opinii biegłego, faktu uciążliwości eksploatacji kotłowni dla mieszkańców, wskazała także, że WSA w Warszawie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem odrębnym. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.p.s.a."). Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 u.p.p.s.a. Analiza zakwestionowanego skargą postanowienia wskazuje, że wyliczone w przywołanym artykule wady nie występują. Istotnie z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 793/08 wynika, że jako pierwszoplanową w tamtej sprawie, (w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie), wszczętej na wniosek A. K., jest udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy w zaistniałej sytuacji skarżąca posiada przymiot strony postępowania. Z kolei dla niniejszej sprawy istotne jest, że w toku pozostają dwa, ekstraordynaryjne postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania, dotyczące tej samej decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie kotłowni. Jednocześnie dodać trzeba, że w przywołanym wyroku WSA w Warszawie orzekł, że zaskarżona decyzja (uchylająca decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie i umarzająca postępowanie pierwszej instancji) nie podlega wykonaniu. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04 (ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 32) "w wypadku stosowania art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. W wyroku podkreślono, że stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny". Podobnie Z. Kmieciak w glosie do tego wyroku wyraził pogląd, "że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152, stanowi obligatoryjny element każdego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę" (OSP 2005, z. 4, poz. 50, s. 207). Autor uważa, że zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego "nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis" (Z. Kmieciak, tamże, s. 209). Nadto należy zauważyć, że w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego Wydawnictwo Beck, wydanie 3 s. 559 i n. autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego) wyrażono pogląd, że "następstwa prawne zbiegu (postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i wznowienie postępowania) można rozpatrywać z punktu widzenia zawisłości sprawy. Wychodząc z tego założenia należałoby przyjąć, że pierwszeństwo ma postępowanie, które zostało wszczęte jako pierwsze i wówczas rozstrzygającą będzie data wszczęcia postępowania. Rozpatrując tę kwestię należy mieć na uwadze, że pomimo ogólnej tożsamości przedmiotu tych dwóch trybów postępowania - weryfikacja decyzji, uruchomienie omawianych trybów ma zasadniczo odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i dla sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w weryfikowanej decyzji. Tryb wznowienia postępowania powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, ale zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzygała weryfikowana decyzja. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko ogranicza się do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż decyzja od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych, a więc następstwem nie jest tylko przerwanie wywoływania dalszych skutków prawnych, jak jest w przypadku uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Natomiast dla sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji, której nieważność stwierdzono, następstwa prawne mogą być różne. Może być np. wykluczona możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w przypadku braku podstawy prawnej decyzji, stwierdzenia rei iudicatae, skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. W takim przypadku, po stwierdzeniu nieważności decyzji, sprawa o której ona rozstrzygała, będzie musiała być zakończona wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. W razie zaś np. rażącego naruszenia prawa, sprawa administracyjna wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ, który wydał decyzję nieważną. Ta zasadnicza odmienność następstw prawnych zastosowania tych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego uzasadnia w pełni konieczność dania pierwszeństwa elementom materialnym przed elementami formalnymi, a takim jest data wszczęcia postępowania. Wobec tego więc, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Następstwem prawnym stwierdzenia, nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, a zatem jednego z elementów przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania". Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że w sprawie pozostaje poza sporem, że najpierw zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności, a dopiero po wyroku WSA w Warszawie postępowanie wzowieniowe. W efekcie, rozważając kwestię z punktu widzenia zawisłości sprawy, należy uznać, że postępowanie w zakresie wznowienia postępowania podlegało zawieszeniu. Reasumując, okoliczność przesądzenia prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym czy z podania skarżącej (posiadającej, bądź nie przymiot strony) może toczyć się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Nr [...] pozwoli podjąć dalsze kroki w sprawie prowadzonej w zakresie wznowienia postępowania. Na marginesie dotychczasowych rozważań należy dodać, że nie jest przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu przez sąd administracyjny okoliczność, czy kotłownia powinna, czy nie powinna funkcjonować. Jeśli zaś chodzi o prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę to w takim przypadku można rozważać wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując, na podstawie art. 151 ustawy ppsa, należało orzec jak na wstępie.