IV SA/Po 361/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania, oddala skargę /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/G. Radzicka /-/M. Dybowski Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie uchyliło w całości decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Mienia Gminnego działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta K. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 17 września 2008 r. Spółdzielnia A w P., na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, złożyła w Urzędzie Miejskim K. wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, równego obniżeniu wartości zbytych przez Spółdzielnię nieruchomości położonych w K. wskutek utraty mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej K. nr [...] (działka nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]). Jednocześnie, strona wniosła o połączenie wszczętego z jej wniosku postępowania, z postępowaniem administracyjnym wszczętym przez Burmistrza Miasta K. w sprawie naliczenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem w dniu 13 sierpnia 2007 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, gdzie znajdują się m.in. wymienione powyżej działki. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. organ pierwszej instancji odmówił połączenia wskazanych postępowań administracyjnych, wskazując że oparte są one na odrębnych podstawach prawnych. Natomiast w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. (znak [...]) działający z upoważnienia Burmistrza Miasta K. - Naczelnik Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Mienia Gminnego, odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości położonej w K. w rejonie ul. [...], z tytułu utraty mocy z dniem 1 stycznia 2003 r. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] maja 1994 r. Jako materialno-prawną podstawę wydania decyzji podano art. 104 k.p.a. oraz art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ podniósł, że z treści przepisu art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenie odszkodowania związane jest z działaniem gminy w zakresie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, a nie ustawową utratą ważności planów. Organ zaznaczył też, że ustawodawca nie przewidział prawa żądania odszkodowania w sytuacji, gdy plan miejscowy przestaje obowiązywać z mocy przepisu ustawowego. Odwołanie od decyzji wniosła Spółdzielnia A. w P., która domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Odwołująca podała, że pod pojęciem "zmiana planu" należy rozumieć także "utratę mocy planu", dlatego też w jej ocenie odpowiedzialność odszkodowawcza gminy jest bezwarunkowa i całkowicie nienależna od przyczyny zmiany planu. Skarżąca wskazała, że na Osiedlu [...] w K. w wyniku działań ustawodawcy - w powiązaniu z równoczesnymi zaniechaniami gminy - nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której objęte dotąd tym planem grunty straciły na wartości. Zatem, wobec spełnienia przesłanek przewidzianych w treści art. 36 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy, Spółdzielnia posiada uprawnienie do żądania odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. W dalszej części, Odwołująca podniosła, że postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania równego obniżeniu wartości zbytych przez Spółdzielnię nieruchomości oraz postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia opłaty planistycznej winny zostać połączone, w szczególności z uwagi na zasadę ekonomii procesowej oraz zbieżność zakresu obu spraw. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części." Realizacja powyższych roszczeń może również nastąpić w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej (art. 36 ust. 2 ustawy). Jednocześnie w ust. 3 powołanego przepisu wskazano, że jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości w wysokości ustalonej na dzień sprzedaży, z zastosowaniem przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 i 11 ustawy). Roszczenia z powyższego tytułu można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 ustawy). Zgodnie z ust. 10 cytowanego przepisu, wykonanie obowiązku gminy wynikającego ze wszystkich wyżej opisanych roszczeń powinno nastąpić w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku, chyba że strony postanowią inaczej. W przypadku natomiast opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub w wykupie nieruchomości właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu przysługują odsetki ustawowe. Natomiast według przepisu art. 37 ust. 10 ww. ustawy spory w powyższych sprawach rozstrzygają sądu powszechne. Organ odwoławczy uznał, że skoro sprawy określone w art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą być rozstrzygane w trybie administracyjnym, to decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, a postępowanie było od początku bezprzedmiotowe. Z tych powodów decyzję pierwszoinstancyjną należało uchylić i postępowanie umorzyć. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu przez odwołującą się Sp-nię, dotyczącą tego, że zarówno zmiana planu, jak i jego wygaśnięcie i brak ponownego uchwalenia daje powody wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie stwierdził, że brak jest podstaw prawnych aby organ w trybie administracyjnym odnosił się do powyższych kwestii gdyż stanowiłoby to niedozwoloną ingerencję w cywilno-prawny spór, pomiędzy Sp-nią, a Gminą K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] w P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 36 ust. 3 i 37 ust. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie prawa procesowego w szczególności art. 9 i 66 § 3 kpa. W ocenie skarżącej organ miał obowiązek rozstrzygnąć jako zagadnienie wstępne zasadność roszczenia, gdyż nie może ona wystąpić wprost do Sądu powszechnego przed wyczerpaniem procedury administracyjnej, a przywołując brzmienie art. 65 § 1 i 66 § 3 Gmina winna przekazać bądź zwrócić podanie w drodze postanowienia na które stronie służy zażalenie. Niewywiązanie się z tego obowiązku, zdaniem skarżącej winno być podstawą do przekazania organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W konkluzji skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą niniejszej sprawy jest żądanie zgłoszone przez skarżącą Sp-nię ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.), z tym, że skarżąca we wskazanym przepisie upatruje podstawy również w sytuacji, gdy na skutek utraty mocy planu w oparciu o przepisy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 31 grudnia 2003 r. – nowy plan przez władze samorządu terytorialnego nie został uchwalony. Jak słusznie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie – art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu (...) spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3, ust. 5, rozstrzygają sądy powszechne. Jeżeli podstaw swego cywilnoprawnego żądania skarżąca upatruje w ustawowym wygaśnięciu planu i zaniechaniu przez Radę Miasta K. uchwalenia nowego planu, to tak skonstruowane żądanie nie zmienia charakteru roszczenia i rozstrzygnięcie kwestii zasadności żądania skarżącej będzie również należało do sądu powszechnego. Stąd brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przesądzenia przez organ administracyjny, czy roszczenie skarżącej jest słuszne co do zasady. Skoro ustawodawca wskazuje w art. 36 ust. 3 ustawy, że żądanie odszkodowania należy kierować do gminy, to niewątpliwie nie jest to żądanie ustalenia wysokości odszkodowania lecz wskazanie konkretnej kwoty odszkodowania "równego obniżeniu wartości nieruchomości" – czyli wezwanie do zapłaty, a w przypadku odmowy zapłaty czy milczenia zobowiązanego wystąpienie do sądu o zapłatę. W każdym razie odmowa zapłaty odszkodowania nigdy nie może być wyrażona w formie decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 36 ust. 3 i 37 ust. 10. Chybionym jest również pogląd naruszenia przepisów postępowania – a to art. 9 i 66 § 3 kpa. Należy przede wszystkim wskazać, że organ odwoławczy jako podstawę swego rozstrzygnięcia wskazał prawidłowo artykuł 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 kpa. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine pozwala organowi odwoławczemu na wyeliminowanie decyzji organu I instancji i w sytuacji wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości, która w niniejszej sprawie polegała na tym, że brak było podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego – umorzyć postępowanie (art. 105 § 1 kpa). Wywody uzasadnienia organu odwoławczego wskazują skarżącej na sposób dochodzenia roszczeń i spełniają wymogi zasady wyrażonej w art. 9 kpa. Natomiast zwrot wniosku skarżącej w trybie art. 66 § 3 kpa będzie możliwy po rozpoznaniu niniejszej skargi i uprawomocnieniu wyroku. Tę czynność wykona organ do którego wadliwe podanie wniesiono jako konsekwencja zastosowanego w sprawie rozstrzygnięcia, zaś sam zwrot podania nie jest rozstrzyganiem sprawy, stąd brak było podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Z powyższych względów na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/G. Radzicka /-/ M. Dybowski KB/