II GSK 1014/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Produkcji Cukierniczej "N." Spółki z o.o. w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 641/09 w zakresie odrzucenia skargi Zakładu Produkcji Cukierniczej "N." Spółki z o.o. w S. na pismo (rozstrzygnięcie) Marszałka Województwa Z. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej po ponownej ocenie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 16 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. odrzucił skargę Zakładu Produkcji Cukierniczej N. Spółki z o.o. w S. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa Z. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że w dniu 18 września 2008 r. Zakład Produkcji Cukierniczej N. Sp. z o.o. w S. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. na lata 2007-2013. Pismem z dnia 2 marca 2009 r. Marszałek Województwa Z. poinformował Spółkę o odrzuceniu wniosku ze względu na niespełnienie kryterium dostępowego. W uzasadnieniu wskazano, że według opinii ekspertów planowana inwestycja wymagała uzyskania decyzji o wpływie inwestycji na środowisko. Spółka złożyła do Wojewody Z. protest. Spółka podała, że w dniu 23 marca 2009 r. Prezydent Miasta S. wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji - z uwagi na jej zbędność. Z tej przyczyny, zdaniem Spółki, odrzucenie jej wniosku o dofinansowanie, nie miało uzasadnionych podstaw. Wojewoda Z. pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. poinformował Spółkę o uznaniu protestu za zasadny wskazując, że analiza dokumentacji aplikacyjnej wnioskującej Spółki pozwala uznać ją za poprawną, zaś stanowisko takie potwierdza wspomniana wcześniej decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2009 r. o braku obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Marszałek Województwa Z. poinformował spółkę o odrzuceniu wniosku. Odrzucając skargę Zakładu Produkcji Cukierniczej N. Spółki z o.o. w S. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa Z. z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. stwierdził, że jest ona niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - Dz. U. Nr 227, poz. 1658 oraz z 2007 r. Nr 140, poz. 984), który stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisów, dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd podał, że w sprawie bezsporne jest, że konkurs o dofinansowanie, w ramach którego Spółka zgłosiła swój projekt, został ogłoszony w czerwcu 2008 r., a zatem do tego konkursu miała zastosowanie procedura, także odwoławcza, określona w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w brzmieniu obowiązującym do dnia nowelizacji tej ustawy, która weszła w życie w dniu 20 grudnia 2008 r. Zdaniem Sądu, skoro zatem w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 grudnia 2008 r., przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidywał, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowo-administracyjnego, to skarga na rozstrzygnięcie podjęte na podstawie wówczas obowiązujących uregulowań nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Dopiero bowiem po nowelizacji ww. przepisu art. 37, otwarta została droga do zaskarżenia rozstrzygnięć podjętych na podstawie przepisów tej ustawy do sądu administracyjnego. Wynika to także z przepisów przejściowych określonych w art. 8 i art. 14 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd stwierdził, że skoro zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w ramach konkursu, który ogłoszony został przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i funduszu Spójności, tj. przed 20 grudnia 2008 r., zastosowanie będzie mieć regulacja wykluczająca możliwość zastosowania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Zakład Produkcji Cukierniczej N. Sp. z o.o. w S. wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucając naruszenie: ▪ art. 166 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu skarżącej podniesionego w piśmie procesowym z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego niezastosowania prawa wspólnotowego oraz zasady bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego, ▪ art. 58 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez odrzucenie skargi w sprawie na dokonanie ustaleń na podstawie faktów niezgodnych ze zgromadzonymi aktami i w konsekwencji odrzucenie skargi w sprawie , w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, ▪ art. 166 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 193 i art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez stwierdzenie, że nietrafny jest wniosek o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego zapytania o konstytucyjność przepisu art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że pominięcie przez Sąd, że w sprawie winna mieć zastosowanie m.in. zasada efektywności prawa wspólnotowego powoduje brak możliwości kontroli kasacyjnej orzeczenia w tym zakresie. W ocenie skarżącej art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest sprzeczny z prawem unijnym i nie może być podstawą orzekania. Spółka wskazała ponadto, że przedłożyła do akt sądowych prawomocne orzeczenie Sądu Apelacyjnego w S. z dnia 26 sierpnia 2009 r. (I Acz 563/09) którego cel w całości pokrywał się z calami niniejszego postępowania, a w którym to sąd wskazał, że jest niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy, a właściwe są w tym zakresie sądy administracyjne. W ocenie spółki ustalenia Sądu są sprzeczne z aktami sprawy, co narusza obowiązek określony w art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wskazała, że odmowa zadania pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności z ustawą zasadniczą art. 37 ustawy o zasadach polityki rozwoju jest wynikiem sprzecznych z aktami ustaleń oraz sprzecznych z aktami sprawy. Przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 grudnia 2008 r. – mimo iż formalnie nie obowiązuje – na mocy przepisów przejściowych ogranicza wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo skarżącej do sądu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek Województwa Z. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym regulowanym przepisami działu IV rozdziału 1 p.p.s.a., obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. To zatem przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. I tak, stosownie do punktu 1 tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w myśl punktu 2 podstawą skargi kasacyjnej może być także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, brak było podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji RP co do zgodności art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu sprzed nowelizacji, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny dysponował już stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt K 32/07). Trybunał Konstytucyjny w rezultacie rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielenia takiego dofinansowania, z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji uznał, iż z uwagi na utratę mocy przepisu art. 37 i zastąpieniu go przepisem o innej treści, odpowiadającej w całości postulatom podniesionym we wniosku złożonym przez Rzecznika Praw Obywatelskich, zaszła sytuacja w której wydanie wyroku stało się zbędne, w związku z czym postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że nie istniały okoliczności uzasadniające zarzut naruszenia art. 45 i art. 193 Konstytucji RP przez zamknięcie stronie drogi do sądu poprzez brak oceny konstytucyjności przepisów zastosowanych w sprawie. Należy stwierdzić, że przepisy proceduralne ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658) przed nowelizacją miały zastosowanie do konkursów ogłoszonych w okresie jej obowiązywania, nawet po dokonaniu nowelizacji ustawy z dnia 7 listopada 2008 r., a to dlatego, że fundusze objęte tymi konkursami przewidziane zostały do rozdzielenia na ściśle określony okres i powiązanie konkretnych przepisów prawa z czasem rozdzielania funduszy nie było przypadkowe. Procedura przyznawania określonych środków pomocowych na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do czasu nowelizacji tej ustawy w listopadzie 2008 r. nie przewidywała możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu do sądu administracyjnego. Przepis art. 37 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w pierwotnym brzmieniu wyraźnie stwierdzał, iż do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Za chybiony należy uznać zarzut uwzględnienia przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu wskazanym w tekście pierwotnym ustawy. Polski ustawodawca ustanawia określone reguły postępowania i zamieszcza je w przepisach obowiązującego prawa, sądy natomiast zobowiązane są stosować prawo zgodnie z jego treścią. Trzeba przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP sądy, tak jak wszystkie organy władzy publicznej, działają "na podstawie i w granicach prawa". Jeżeli więc prawo (ustawa) wyraźnie stanowi, iż dany akt prawny nie ma w odniesieniu do konkretnej sytuacji zastosowania, sądy nie mogą samodzielnie zmieniać tego prawa i uznać, że akt ten ma jednak zastosowanie. Byłoby to bowiem niedopuszczalnym przekroczeniem granic orzekania. Sąd ocenia sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień wydawania decyzji, nie wkracza natomiast w późniejszą jego modyfikację. Możliwość wniesienia skargi w rozważanym przedmiocie do wojewódzkiego sądu administracyjnego została wprowadzona dopiero ustawą nowelizującą ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 7 listopada 2008 r. (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Ustawa ta wskazała w art. 14 ust. 1 i 2, że zawarte w niej regulacje (dotyczące zmiany ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - Dz. U. Nr 227, poz. 1658 oraz z 2007 r. Nr 140, poz. 984) nie mają zastosowania do konkursów ogłoszonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. konkursów ogłoszonych przed 20 grudnia 2008 r.), zaś postępowanie odwoławcze toczy się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ukazania się ogłoszenia o rozpoczęciu konkursu. W związku z tym, iż skarżąca spółka zgłosiła swój projekt w ramach konkursu ogłoszonego w czerwcu 2008 r., natomiast ustawa nowelizująca z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, skarga wniesiona przez skarżącą nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, gdyż możliwość ta została w sposób wyraźny przez ustawodawcę wyłączona. W procesie wykładni prawa obowiązuje zasada clara non sunt interpretanda, w myśl której jasno sformułowane przepisy nie wymagają interpretacji. Przepis art. 14 ustawy zmieniającej jasno określił, że w odniesieniu do konkursu ogłoszonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy postępowanie odwoławcze powinno toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ogłoszenia i rozpoczęcia konkursu. W niniejszej sprawie znowelizowany przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie miał więc zastosowania i złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie było możliwe. Ponadto należy zauważyć, że skarżąca formułując zarzut dotyczący niezastosowania prawa wspólnotowego oraz zasady bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego nie wyjaśniła w jaki sposób przepis art. 37 ustawy miałby naruszać prawo unijne, ani z jakimi konkretnie przepisami tego prawa byłby sporny. W tym zakresie rozpatrywany zarzut wymykał się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nienależycie uzasadniony. Odnośnie do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej (gdzie skarżąca upatruje obrazę art. 58 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez odrzucenie skargi w sprawie, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy) należy stwierdzić, że zarówno z rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia powołanego przez skarżącą postanowienia sądu powszechnego wynika, iż zażalenie Spółki zostało oddalone jako bezzasadne. Sprawa ta została więc rozpoznana przez sąd powszechny. Zamieszczone w uzasadnieniu stwierdzenie, że "... z samego faktu wyłączenia stosowania przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym do konkursów ogłoszonych przed nowelizacją ustawy, nie można wywodzić, iż spór należy poddać pod sąd powszechny" – nawiązujące do treści uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 3/06 – należy traktować jako wyrażenie poglądu prawnego, a nie uznanie niewłaściwości sądu powszechnego w tej konkretnie sprawie. Wskazać należy, że uruchomienie drogi sądowoadministracyjnej w sprawach dotyczących konkursów ogłoszonych dopiero po dniu 20 grudnia 2008 r. nie narusza praw podmiotów, które zgłosiły swoje projekty w ramach konkursów ogłoszonych przed tym dniem. Przepis rangi ustawowej - art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, takiej drogi nie przewidywał, a ww. przepisy przejściowe szczegółowo uregulowały tryb postępowania w sprawach będących w toku, co oznacza, że ustawodawca wypełnił ciążący na nim obowiązek regulacji w tym zakresie. W rozpatrywanej sprawie przyczynę niedopuszczalności skargi stanowiły omówione wyżej przepisy proceduralne zawarte w obowiązujących aktach prawnych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, na podstawie art. 184 w zw. z 182 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.