II SA/Gd 332/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi J. L. i P. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2008 r., nr [...], 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. i P. L. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący J. L. i P. L. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 kwietnia 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 grudnia 2008 r. o nakazaniu skarżącym rozebrania obiektów budowlanych, znajdujących się na działce nr [[...]] w K. w gminie K. Z akt sprawy oraz twierdzeń stron wynika następujący stan faktyczny sprawy. Pismem z 8 sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił skarżących, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki nr [[...]] w K. w gminie K. W dniu 22 października 2007 r. przeprowadzono oględziny wskazanej działki, na które skarżący mimo zawiadomienia nie stawili się. W trakcie oględzin ustalono, że działka jest zabudowana dwoma drewnianymi obiektami budowlanymi. Domkiem z tarasem o funkcji rekreacyjnej i ustępem. Sporządzony w trakcie oględzin protokół doręczono skarżącym i wezwano ich do ustosunkowania się do jego treści. Ustosunkowując się do treści protokołu skarżący w piśmie z 16 grudnia 2007 r. wyjaśnili, że prace związane z ustawianiem obiektów budowlanych na działce nr [[...]] rozpoczęli w 1994 r. i skończyli je trzy lata później. Przyznali też, że nie otrzymali pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 29 lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane na działce nr [[...]] i nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia do 30 września 2008 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wybudowanych na tej działce obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając postanowienie stwierdzono, że obiekty budowlane na działce nr [[...]] zostały przez skarżących postawione bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1995-1998. Pismem z 23 września 2008 r., nadanym na poczcie tego samego dnia, skarżący poprosili o przedłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z 29 lutego 2008 r., co uzasadnili, jak to dosłownie ujęli, przedłużającym się oczekiwaniem na dokumenty z gminy K. Dalej stwierdzili, że oczekują na dokumenty, które będą stanowiły załączniki do wniosku o wydanie warunków zabudowy. Jednocześnie przesłali kopię oryginalnego projektu budowlanego domku, którego dotyczy sprawa. Decyzją z 19 grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nakazał skarżącym rozebrać nietrwale związany z gruntem drewniany obiekt budowlany z tarasem o funkcji rekreacyjnej oraz drewniany, nietrwale związany z gruntem ustęp, stojące na działce nr [[...]] w K. Uzasadniając decyzję wskazano, że na podstawie pisma skarżących z 16 grudnia 2007 r. ustalono, że skarżący pobudowali na działce nr [[...]] w latach 1995-98 wskazane obiekty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odniesiono się też do pisma skarżących z 23 września 2008 r. stwierdzając, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na zmianę postanowienia. Skarżąca J. L. od decyzji z 16 grudnia 2007 r. wniosła odwołanie, w którym podniosła, że, jak to ujęła, wdrożyła działania zmierzające do uzyskania zaświadczenia o warunkach zabudowy od Urzędu Gminy, jednakże postępowanie przeciąga się z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyła, że jednocześnie kontynuuje własne działania zmierzające do pozytywnego rozwiązania problemu. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 23 kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z 29 lutego 2008 r. Odnosząc się do twierdzeń o "wdrożeniu działań zmierzających do uzyskania zaświadczenia o warunkach zabudowy" wskazano, że powołanym postanowieniem ustalono termin wykonania nałożonych obowiązków na 30 września 2008 r., zaś decyzja organu pierwszej instancji została wydana 3 miesiące później i w tym czasie, a także w trakcie postępowania odwoławczego, skarżący żadnych dokumentów nie przedłożyli. Zdaniem organu odwoławczego tak długi okres był wystarczający na wykonanie nałożonych obowiązków. W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniali niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności zarzucili, że nie zostało wyjaśnione kiedy dokładnie w 1998 r. zakończyli roboty budowlane, mianowicie czy przed 10 lipca 2008 r., czy też po tej dacie. Twierdzili, że fakt ten miał istotne znaczenie, czego nie mieli świadomości. W związku z tym zarzucili, że organy administracji nie wyjaśniły im wskazanej kwestii. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uzasadnili twierdzeniem, że organ administracji nie wyznaczył im terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, uniemożliwiając czynny udział w fazie postępowania bezpośrednio poprzedzającej wydanie decyzji. Naruszenie wskazanych przepisów Prawa budowlanego wiązali z niewyjaśnieniem dokładnej daty zakończenia robót budowlanych. Zarzut naruszenia art. 49 Prawa budowlanego odnieśli do jego brzmienia obowiązującego przed zmianą dokonaną ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Twierdzili, że na podstawie tego przepisu nabyli prawo do ustawowej legalizacji samowoli budowlanej i mimo jego zmiany prawo to zachowali, gdyż przeciwna interpretacja godziłaby w zasadę niedziałania prawa wstecz. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie są zasadne zarzuty skargi naruszenia art. 49 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r. (Dz.U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) oraz tych przepisów k.p.a., których naruszenie skarżący wiążą z nieustaleniem dokładnej daty zakończenia przez nich inwestycji. Przepis ten nie wykluczał możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przewidywał on możliwość tak zwanego zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, jednakże pod warunkiem, że jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym celu właściciel takiego obiektu budowlanego był zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie, jeżeli zaś tego warunku nie spełnił, stosowało się art. 48 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu, czyli nakazywało rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Był to więc mechanizm podobny do obecnie obowiązującego i wynikającego z art. 48 i art. 49 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), z tą istotną jednakże różnicą, że legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie wymagała uiszczenia opłaty legalizacyjnej, co jest konieczne w obecnym stanie prawnym (art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu). Kwestia stosowania art. 49 Prawa budowlanego w określonym brzmieniu miałaby więc w niniejszej sprawie istotne znaczenie jedynie wtedy, gdyby miało dojść do legalizacji, co jednak nie miało miejsca, gdyż, w ocenie organów administracji, skarżący nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, które m.in. miały służyć wykazaniu, że zrealizowana przez nich samowolnie inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji zastosowano art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu, który zawiera prostą regułę, według której w razie niewykonania w wyznaczonym terminie nałożonych w celu legalizacji obowiązków nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego. Należy też zaznaczyć, że obecnie kwestie związane ze stosowaniem art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r. mimo jego zmiany do obiektów budowlanych wybudowanych pod rządami tego przepisu w poprzednim brzmieniu i w konsekwencji umożliwienie zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego bez konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, zostały uregulowane w ustawie z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 99, poz. 665). Zgodnie z art. 3 tej ustawy, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. W takim przypadku jednakże na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z tego wszystkiego wynika więc, że skoro skarżący nie wystąpili przed 1 stycznia 2008 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie we wskazanym trybie, to obecnie kwestia czy budowę zakończyli przed, czy po 11 lipca 1998 r. nie ma istotnego znaczenia. Niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów Sąd uznał jednakże, że skarga jest zasadna - do czego jest uprawniony na podstawie art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż organy administracji z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie wyjaśniły, czego dotyczyło postępowanie, o którym skarżący pisali w piśmie z 23 września 2008 r. oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W związku z tym przede wszystkim należy wskazać, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 (OTK-A nr 11 z 2007 r., poz. 160), którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji, oraz będącą tego wyroku konsekwencją, nowelizacją wskazanych przepisów dokonaną ustawą z 8 października 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 206, poz. 1287), powołane przepisy należy interpretować w ten sposób, że jest dopuszczalne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozstrzygającej o zgodności samowolnej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po wszczęciu postępowania w sprawie tej samowolnej inwestycji. W ocenie Sądu jest to prosta konsekwencja usunięcia ze wskazanych przepisów zwrotu "w dniu wszczęcia postępowania", jako warunku dla ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której wójt wydaje zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, skoro po wskazanej nowelizacji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi być ostateczna w chwili wszczęcia postępowania, to może się ona stać ostateczna w każdym czasie, a więc także po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej i to również z tego powodu, że samo postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało wszczęte po wszczęciu tego postępowania. Za taką wykładnią przemawia też to, że w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter informacji o tym jaka inwestycja nie będzie na danym ternie naruszała ogólnego (państwowego) porządku planistycznego. Zatem taka decyzja jedynie potwierdza możliwą zabudowę, która jest od tej decyzji niezależna, gdyż tak naprawdę zależy od różnych przepisów rangi ustawowej, przy czym jednakże decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest konieczna, gdyż obowiązek jej uzyskania zastrzegają przepisy prawa, co ma miejsce m.in. w przypadku legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, gdyż z woli ustawodawcy w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest dokonanie oceny poprzez odpowiednie zaświadczenie wójta o zgodności samowolnej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazane znaczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla postępowania w sprawie legalizacji samowolnie postawionego na terenie, dla którego brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obiektu budowlanego prowadzi do wniosku, że uzyskanie takiej decyzji jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla tego postępowania. Organy administracji winny były zatem wyjaśnić czy skarżącym w piśmie z 23 września 2008 r. i w odwołaniu nie chodzi o to, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, która mogłaby być podstawą do wydania przez Wójta Gminy żądanego przez organ nadzoru budowlanego zaświadczenia. Gdyby takie postępowanie zostało wszczęte, to istniałyby podstawy do zawieszenia postępowania, ewentualne zawieszenie postępowania spowodowałoby zaś, że zgodnie z art. 103 k.p.a. nastąpiłoby wstrzymanie terminu określonego w postanowieniu z 29 lutego 2008 r. Nie wyjaśniając tej kwestii organy administracji naruszyły art. 7 k.p.a., który nakłada na nie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Naruszenie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że skarżący uzyskali by korzystną dla siebie decyzję o warunkach zabudowy, co doprowadziłoby do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z 29 lutego 2008 r. W tym stanie rzeczy skarga na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadna, co spowodowało, że Sąd na mocy tego przepisu i nadto art. 135 powołanej ustawy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wobec uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana. Przy tym ponownym rozpatrywaniu organy administracji uwzględnią przyjętą przez Sąd wykładnię art. 48 Prawa budowlanego i jej konsekwencje w postaci uznania sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu za zagadnienie wstępne dla sprawy dotyczącej samowoli budowlanej. W związku z tym wyjaśnią, czy dla terenu samowolnej inwestycji, której sprawa dotyczy, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli nie to, czy zostało wszczęte na wniosek skarżących postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji, które w wyniku uwzględnienia skargi uchylił oraz na mocy art. 200 powołanej ustawy orzekł o kosztach postępowania.