III SA/Wr 238/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząc Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu w Miliczu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 lutego 2009 r. nr NK.II.0911-10/118/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w Miliczu z dnia 12 lutego 2009 r. nr XXIII/162/2009 w sprawie utworzenia i nadania statutu Powiatowej Biblioteki Publicznej w Miliczu oddala skargę. W dniu 12 lutego 2009 Rada Powiatu w Miliczu podjęła uchwałę nr XXIII/162/2009 w sprawie utworzenia i nadania statutu Powiatowej Biblioteki Publicznej w Miliczu. Paragraf piąty aktu stanowił, że wchodzi on w życie z dniem podjęcia. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lutego 2009 roku Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność tej uchwały, wskazując w uzasadnieniu na generalny i abstrakcyjny charakter norm w niej zawartych, co czyni ją aktem prawa miejscowego. Przesądza to z kolei o właściwym trybie jej promulgacji, by mogła skutecznie wejść w życie, a tym samym stać się prawnie wiążąca. Przywołał art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organy powiatów. Nadto wskazał, że według art. 4 ustawy - akt prawa miejscowego powinien przewidywać odpowiedni czasokres wejścia w życie uchwały liczony od dnia opublikowania. Podał również, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia winien odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność realizacji obowiązku promulgacyjnego. Jeśli przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się Powiat Milicz. W skardze z dnia 19 marca 2009 roku, zarzucił naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności całej uchwały, podczas gdy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały oraz art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r., w ten sposób, że poprzez nadmierną ingerencję organu nadzoru w kontrolę społeczności lokalnych naruszona została wyrażona w tym akcie zasada proporcjonalności. Organ samorządu terytorialnego wniósł jednocześnie o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego. W uzasadnieniu podniósł ponadto, że organ nadzoru powinien jedynie stwierdzić nieważność § 5 tej uchwały. Rozstrzygnięcie takie umożliwiłoby organowi stanowiącemu jednostkę samorządu terytorialnego realizację obowiązku promulgacyjnego bez konieczności przechodzenia od nowa przez całą procedurę podejmowania uchwały w sprawie powołania biblioteki. Jednocześnie osiągnięty zostałby cel, który przyświecał organowi nadzoru, czyli ogłoszenie przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego opóźnia w czasie utworzenie ważnego ośrodka kultury dla lokalnej społeczności jakim bez wątpienia jest powiatowa biblioteka publiczna. Zdaniem autora skargi Wojewoda Dolnośląski mógł osiągnąć ten sam skutek stosując inne, mniej uciążliwe dla jednostki samorządu terytorialnego środki nadzoru oraz zarzucił, że stwierdzając nieważność całej uchwały Wojewoda Dolnośląski nie wziął pod uwagę interesu publicznego jakim bez wątpienia są oczekiwania lokalnej społeczności co do utworzenia powiatowej biblioteki publicznej, która będzie ważnym ośrodkiem kultury w powiecie. Poprzez nadmierną interwencję ze strony organu, w sytuacji kiedy te same cele można było osiągnąć stwierdzając nieważność tylko § 5 uchwały, zachwiana została jedna z podstawowych zasad, którymi powinien się kierować organ nadzoru, czyli zasada proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ nadzoru wskazał, iż nie ma zastrzeżeń, co do merytorycznej zawartości uchwały, a jedynie do jej formalnej strony, a konkretnie naruszenia obowiązku promulgacyjnego. W tej zaś kwestii wywiódł jak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących zastosowania nazbyt uciążliwego środka nadzoru oraz naruszenia zasady proporcjonalności Wojewoda skonstatował, że zasada proporcjonalności została przez organ nadzoru zachowana, albowiem z uwagi na fakt, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa – nie mógł on zastosować łagodniejszych środków nadzoru. Stwierdzenie nieważności samego tylko § 5 przedmiotowej uchwały nie oznaczałoby mniejszej interwencji ze strony organu nadzoru, albowiem również w tym wypadku uchwała nie weszłaby w życie. Pozostawienie uchwały bez przepisu określającego termin wejścia w życie i sposób publikacji uniemożliwiałoby prawidłowe wejście w życie tej uchwały i skutkowałoby koniecznością podjęcia przez Radę nowelizacji. Zastosowanie środka nadzorczego w postaci stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości nie powoduje zatem większych skutków, niż te, które zostałyby osiągnięte poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie w zakresie § 5 uchwały. Nie sposób zatem stwierdzić, aby w tym wypadku została naruszona zasada proporcjonalności. Skarżący, w piśmie procesowym z dnia 21 maja 2009 roku, zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu błędne utożsamienie procedury promulgacyjnej oraz nadzorczej. Jak stwierdził - Wojewoda ma obowiązek natychmiastowego skierowania przedstawionego mu dokumentu do publikacji po potwierdzeniu prawdziwości przedstawionego dokumentu, co oznacza przeprowadzenie określonych czynności technicznych nie zaś postępowania nadzorczego. Weryfikacja legalności aktów prawa miejscowego prowadzona jest w odrębnym postępowaniu, które nie zostało powiązane z procedurą ich publikacji. Promulgacja aktu prawa miejscowego nie może być uzależniona od przebiegu postępowania nadzorczego. W przeciwnym razie powstałaby sytuacja, w której kreuje się pozaustawowy, niepodlegający kontroli sądowej środek nadzoru w postaci wstrzymania publikacji aktu prawa miejscowego. Wojewoda powinien więc niezwłocznie skierować przedmiotową uchwałę do ogłoszenia. Weszła by ona wtedy w życie po 14 dniach od daty jej ogłoszenia. W żaden sposób nie kolidowałoby to ewentualną procedurą nadzoru ze strony Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), a także art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne są między innymi powołane do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru nad ich działalnością. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami, ani ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku powiatu - w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r.o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U.z 2001r. Nr 142, poz.1592 ze zm.). W myśl przepisu art. 76 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu powiatu. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi przy tym wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą, a naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii, czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych (por. wyrok WSA z 14 stycznia 2004r., III SA/Łd 1518/03, ONSA i WSA 2004/1/21). Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad, warunkujących stwierdzenie nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). W rozpoznawanej sprawie, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewoda wskazał na istotną wadę uchwały, której stwierdził nieważność, uznając, że jako akt prawa miejscowego, nie spełniła koniecznego wymogu formalnego w postaci prawidłowej promulgacji. Dokonując badania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd nie stwierdził by naruszało prawo. Przy nie budzącym wątpliwości i niekwestionowanym zresztą w skardze charakterze opisanej wyżej uchwały jako aktu prawa miejscowego - przedmiotem sporu w rozpatrywanym przypadku jest kwestia ustalenia, jakie skutki co do aktu prawa miejscowego wywiera brak jego odpowiedniej promulgacji i jak daleko w związku z tym może sięgać ingerencja nadzorcza. Należy podkreślić, że "obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie - jest zapisany w prawie. Stanowi o tym przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88); w aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.). Analogicznie stanowi art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwalifikacja danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga więc za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust.1). Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 5 stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust.1 u.s.p. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, jak zasadnie przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych, a zatem nieuprawnione jest twierdzenie strony skarżącej, że organ nadzoru winien był proporcjonalnie stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały jedynie w tej części, w jakiej postanawia (wadliwie) o wejściu w życie z dniem podjęcia. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej – należy stwierdzić jego nieważność nie w części, lecz w całości, jak prawidłowo orzekł organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Trzeba zatem zgodzić się z zapatrywaniem Wojewody, że nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu, a stwierdzenie nieważności wyłącznie § 5 uchwały nie oznaczałoby mniejszej ingerencji nadzorczej, ponieważ także w tym wypadku uchwała nie weszłaby w życie. Formalny i obligatoryjny wymóg jej wejścia w życie w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Tym samym, zasada proporcjonalności nie znajduje tu w ogóle odniesienia, nota bene na tle argumentacji skargi o konieczności wyważenia zastosowanego środka nadzoru należy zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie powiatu aktu prawa miejscowego w postaci rzeczonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Według Zasad techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.; Dz. U. Nr 100, poz. 908) kolejnym i niezbędnym etapem postępowania prawodawczego jest zawarcie w akcie prawnym przepisów określających datę jego wejścia w życie. Formułuje to w akcie prawnym organ stanowiący dany akt. Zakres stosowanych środków nadzoru został ściśle wyznaczony ustawą o samorządzie powiatowym w art. 79 i w przypadku wadliwej regulacji, wojewoda jako organ nadzoru nie ma kompetencji przypisanych prawem do zmiany merytorycznej postanowień aktu w tej materii ani sprzecznie z postanowieniami aktu nie może podjąć procedury innej niż w nim przewidziano dla oznaczenia daty wejścia w życie. Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej, organ nadzoru nie mógł wobec tego wdrożyć odpowiedniego trybu promulgacji, nie zważając na treść § 5 uchwały. Jedyna możliwość w ramach kontroli nadzorczej to stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego z tego powodu. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.