I OSK 1754/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 227/09 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. sygn. IV SA/Wr 227/09 oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskami L. F. z dnia [...] października 2008 r., [...] listopada 2008 r. oraz [...] grudnia 2008 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb życiowych, a to: zabezpieczenia potrzeb biologicznych w postaci odpowiedniego mieszkania, skierowania na kursy: języka angielskiego, obsługi komputera i Internetu, sfinansowania kursu maturalnego i egzaminu maturalnego oraz prawa jazdy kategorii A, B i E, "przyznania atrybutów stałego pobytu, tj. odpowiedniego mieszkania, wyposażonego w łóżko, ogrzewanie, umeblowane, wyposażone w sprzęt AGD i RTV, komputer, Internet, itp." Kierownik Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców we Wrocławiu decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb wymienionych we wnioskach. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanych świadczeń organ stwierdził, że L. F. odmawia wskazania faktycznego miejsca swojego pobytu, co uniemożliwia przeprowadzenie przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego oraz ustalenie faktycznej sytuacji materialno – bytowej. Wskazany bowiem przez wnioskodawcę do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego adres, tj. Dworzec Główny we Wrocławiu peron [...], nie jest miejscem pobytu ani zamieszkania strony. Faktu zamieszkania na terenie Dworca Głównego PKP nie potwierdzają funkcjonariusze Komisariatu Kolejowego Policji, jak również pracownicy socjalni Zespołu. Ponadto ustalono, że PKP nie wydają zgody na stałe zamieszkanie lub przebywanie na terenie Dworca. Wobec tego brak informacji o adresie pobytu strony organ I instancji potraktował jako uchylanie się od udziału w czynnościach postępowania dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej pomocy. Nadto organ stwierdził, że L. F. odmawia współpracy poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu faktycznego pobytu, jak również udostępnienie adresu do korespondencji pomimo, że nadal posiada i korzysta ze skrytki pocztowej, natomiast PKP nie wyraża zgody na wykorzystywanie adresu Dworca jako adresu dla doręczeń wskazanego przez L. F. Wskazał, że dotychczas Zespół przekazywał korespondencję na adres skrytki pocztowej, jednak aktualnie L. F. odmawia przyjmowania korespondencji kierowanej na ten adres, zaś pisma w siedzibie Zespołu odbiera wybiórczo. Ponadto ustalono, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. L. F. podjął zatrudnienie w [...] Sp. z o. o., lecz do dnia wydania decyzji nie poinformował o wysokości uzyskiwanych dochodów, co również uniemożliwia ustalenie sytuacji materialnej. Zdaniem organu wymienione okoliczności uniemożliwiają objęcie wnioskodawcy programem wychodzenia z bezdomności, którego realizacja opiera się na współpracy, a wdrożenie L. F. do programu Wrocław Miastem Aktywnych nie jest możliwe ze względu na brak rozeznania w sytuacji materialno – bytowej w miejscu faktycznego przebywania, ja również brak współpracy z pracownikiem socjalnym. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że decyzja narusza jej godność, zdrowie i życie oraz dyskryminuje ją, a tym samym zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 3, art. 7, art. 30, art. 32 w związku z art. 52 ust. 1, art. 38 oraz art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji organ II instancji odwołał się do podstawowych zasad rządzących pomocą społeczną, w szczególności podkreślając, że świadczenia z pomocy społecznej mają służyć zaspokajaniu elementarnych, podstawowych potrzeb bytowych, takich jak zapewnienie żywności, leków, odzieży, itp., natomiast osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że zasadniczym powodem odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń jest brak współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Kolegium uznało również, że przy wykorzystaniu własnych zasobów strona jest w stanie zaspokoić swoje bieżące potrzeby w podstawowym zakresie. W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja nie narusza również dóbr osobistych strony, bowiem pracownicy socjalni dopełniają wszelkiej staranności, aby ustalić sytuację L. F., podczas gdy on sam czyni wszystko, aby takie ustalenia uniemożliwić, a mianowicie wprowadza pracowników socjalnych w błąd (co do adresu korespondencji czy miejsca zamieszkania) i utrudnia prowadzenie postępowania dowodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu L. F. ponowił zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów art. 47 oraz art. 51 ust. 1, ust. 5 Konstytucji RP. Ponadto skarżący podniósł, że organy administracji inwigilowały miejsce jego zamieszkania bez jego zgody, wskazując jednocześnie, że organy administracji nie wskazały miejsca i terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz bezprawnie zwróciły się do jego pracodawcy o informację na temat wysokości jego dochodów. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżący podtrzymał argumenty zawarte w skardze oraz wniósł o zbadanie sprawy pod kątem naruszonych przepisów Konstytucji RP oraz prawa międzynarodowego. Oddalając skargę L. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji publicznej zasadnie przyjęły, że wnioskodawca odmawia współpracy z organami pomocowymi uniemożliwiając ustalenia zarówno co do sytuacji bytowej jak i zasadności zgłaszanych potrzeb. Odnosząc się do zarzutów skargi ukierunkowanych na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów Konstytucji oraz przepisów prawa międzynarodowego sąd I instancji stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut, że każdej osobie znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej przysługuje pomoc socjalna. Konstytucja RP stanowi jedynie o prawie do zabezpieczenia społecznego, a samo powołanie się na ten przepis nie jest wystarczającą podstawą do udzielenia świadczenia z pomocy społecznej. Sąd I instancji podkreślił, że w kwestii bezpośredniego zastosowania Konstytucji wypowiedział się Sąd Najwyższy, stwierdzając, że art. 32 ust. 2 (dotyczący zasad równości) i art. 67 Konstytucji, nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej (por. wyrok z dnia 14 marca 2002 r. III RN 141/01, OSNP 2002, nr 24, poz. 584). Zakres uprawnień świadczeniobiorców wyznaczają głównie przepisy ustawy o pomocy społecznej, wydane na jej podstawie rozporządzenia oraz prawo miejscowe. Jedynie pośrednio wpływ na realizację uprawnień socjalnych jednostki mają ustawowo określone zadania administracji publicznej. Jednakże wyodrębnienie kategorii obowiązkowych zadań własnych gminy nie gwarantuje jednostce przyznania pomocy, ani nie stwarza podstaw prawnych dla niej do wnoszenia roszczeń w tym zakresie, a ostatecznie o zakresie uprawnień świadczeniobiorców przesądzają przepisy ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącego, że działania organów pomocowych w procesie wydawania decyzji dotyczących przyznania świadczeń regulowanych ustawą o pomocy społecznej, w jakikolwiek sposób naruszają jego dobra osobiste, chronione przepisami Konstytucji, gdyż zasady przyznawania pomocy społecznej, wywierające determinujący wpływ na kształt procedury przyznawania świadczeń, wymagają od organów zbierania określonych w ustawie danych, siłą rzeczy dotyczących sytuacji rodzinnej, osobistej i majątkowej stron postępowań z zakresu pomocy społecznej. Tym samym dokonywane przez organy czynności w tym zakresie – z zasady jako wynikające z przepisów prawa niesprzecznych z ustawą zasadniczą – nie mogą naruszać życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz możliwości decydowania o swoim życiu osobistym, bowiem osoba decydująca się na korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej zobligowana jest w zakresie określonym ustawą ograniczyć swoje prawa wymienione w art. 47 Konstytucji RP, przy czym nie ulega wątpliwości, że czyni to dobrowolnie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł L. F. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości, pełnomocnik wskazał, że wniósł ją na podstawie art. 3983 § 1 kpc i zarzucił: a) naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 i 3; 41; 106 pkt 4 i 108 ustawy o pomocy społecznej, głównie w ten sposób, że Sąd niewłaściwie zinterpretował lub pominął przepisy, z których treści wynika, że niezbędny wywiad środowiskowy powinien być przeprowadzony w warunkach nie uciążliwych dla osoby ubiegającej się o świadczenie i gwarantujących zebranie możliwie najpełniejszych informacji o jej cechach, warunkach bytowych i rokowaniach na przyszłość, czemu nie sprzyja miejsce, jakim jest peron dworca PKP; w każdym razie nie jaki pierwsze i jedyne miejsce tych czynności, b) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7; 8; 10 i 81 kpa w ten sposób, że organy administracji oparły swe ustalenia na domniemaniach, nie dążąc do obiektywnego wyjaśnienia sytuacji skarżącego i traktując go a priori z nieufnością, co Sąd Wojewódzki usankcjonował powagą swego wyroku. Z tych powodów kasator wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego ustanowionego z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na brak staranności organów administracji publicznej w dążeniu do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a także nie respektowanie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., a nie jak to wskazano w skardze art. 3983 § 1 k.p.c. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze. Mimo przywołania błędnych podstaw kasacyjnych – z uwagi na tożsamość brzmienia podstaw wymienionych w art. 3983 § 1 k.p.c. i art. 174 P.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w skardze przepisami prawa materialnego jak i procesowego Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną mógł rozpoznać. W niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony. W ocenie kasatora organy administracji rozstrzygając sprawę naruszyły art. 7, 8, 10 i 81 k.p.a., a Sąd I instancji to naruszenie usankcjonował. Tak sprecyzowany zarzut jest chybiony, gdyż nie tylko nie wskazuje, jakim przepisom P.p.s.a. uchybił Sąd pierwszej instancji, lecz i nie wskazuje, aby organy administracji rozstrzygając sprawę nie dochowały wymaganej prawem procedury, w szczególności art. 7, 8, 10 i 81 k.p.a. Stosowanie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego nie jest konkurencyjne z zasadami określającymi postępowanie w poszczególnych ustawach, lecz nakazuje organom administracji publicznej stosowanie zasad ogólnych w powiązaniu z procedurą konkretnej ustawy. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2008 nr 115 poz. 728 ze zm.) w szczególności przepisy rozdziału 7 regulujące "postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej". Przepisy rozdziału 7 wskazują na potrzebę przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Przeprowadzone przez organy administracji postępowanie dowodowe i usiłowania organu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wyraźnie akcentują brak współdziałania wnioskującego o pomoc społeczną z organami pomocowymi, o której mowa w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przepisy ustawy w art. 6 pkt 8 ustawy definiują pojęcie osoby bezdomnej i skoro osoba taka podejmuje starania o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (art. 102 ust. 1), bo w kontrolowanej sprawie nie miało zastosowanie przepisów art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to jej obowiązkiem jest wskazanie organom pomocowym realnego źródła kontaktu umożliwiającego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zgromadzony materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym jednoznacznie wskazuje, że kasator mimo żądania określonej pomocy, kontaktu z organami pomocowymi wręcz unikał, stąd nie można zarzucić organom, administracyjnym naruszenia zasad ogólnych wyartykułowanych w kasacji czy też przepisów art. 81 k.p.a. Osoba, która wnosi o przyznanie prawa pomocy społecznej w postaci świadczeń przewidzianych ustawą o pomocy społecznej, nie tylko nie może odmówić żądanych informacji w trakcie wywiadu środowiskowego, ale także winna umożliwić przeprowadzenie takiego wywiadu. Należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do przyjętego za powód odmowy przyznania pomocy braku współdziałania skarżącego z organami pomocowymi. Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 1 i 3, 41, 106 pkt 4 i 108 ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne ustawy o pomocy społecznej wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu zarówno umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, jak i zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb i umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Z przepisów art. 3 ust. 3 wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z tych powodów nie można podzielić zarzutu skarżącego, że przepisy art. 3 pkt 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej nakazują udzielenie pomocy przy spełnieniu pozostałych przesłanek. Interpretacja przepisów ustawy dokonana zarówno przez organy administracji jak i kontrolujący rozstrzygnięcie organów Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi była prawidłowa. Organy odmówiły przyznania pomocy skarżącemu z uwagi na brak współpracy wnioskodawcy. W związku z powyższym nie można zarówno organom, jak i Sądowi I instancji zarzucić pominięcia w rozpoznawaniu sprawy art. 41, 106 ust. 4 i 108. Ubocznie należy jedynie wskazać, że art. 106 ust. 4 i art. 108 mają charakter przepisów proceduralnych, natomiast zastosowanie art. 41 nie mogło mieć miejsca, skoro ustalony stan faktyczny nie pozwolił na jednoznaczne ustalenie sytuacji materialnej wnioskodawcy. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowioną z urzędu za wykonywaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.