II SA/Kr 220/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotra Głowacki (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (....) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie; uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G., działając na podstawie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 55 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażami, przy ul. [...] w K., zlokalizowanego na działce [...] i [...], [...], [...], [...] obr. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] maja 2007r w/w wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie w/w budynku. Organ wskazał, że wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia o wydanie przedmiotowej decyzji., gdyż prawo takie posiada jedynie inwestor zgodnie z art. 59 ust. 7 prawo budowlane. W związku z tym wniosek powinien pochodzić od inwestora wymienionego w decyzji pozwolenia na budowę, którym w rozpatrywanym przypadku jest "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą na os. [...] w K. Ponadto brak jest dokonania przez właściwy organ architektoniczno-budowlany przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na wnioskodawcę, a także brak jest oświadczenia kierownika budowy w zakresie wykonywania całego obiektu budowlanego objętego decyzją o pozwolenia na budowę. Nie dołączono oświadczenia kierownika budowy o podjęciu obowiązków kierownika. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w K. wnosząc w terminie odwołanie i domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona odwołująca wskazała, że ma interes prawny do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ inwestor "[...]" Sp. z o.o. po dokonaniu sprzedaży wszystkich lokali zaprzestał jakiejkolwiek działalności. Spółka w dalszym ciągu figuruje w KRS pod nr [...], lecz jest to klasyczny przykład "spółki martwej", o czym świadczą znajdujące się w KRS dokumenty dotyczące tej spółki (postanowienia Sądu Rejestrowego o nałożeniu grzywny za brak obowiązkowych sprawozdań, niemożność ustalenia przez Komornika miejsca pobytu dłużnika, zwroty korespondencji kierowanej na adres spółki ujawniony w KRS). Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t.j. z 2006r. Dz.U. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia i pogląd prawny organu l instancji wskazując, że obowiązek wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, jak również złożenia stosownych dokumentów spoczywa na inwestorze, jako głównym uczestniku procesu inwestycyjnego. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wnioskodawca, Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w K. nie posiada uprawnień do wystąpienia jako inwestor w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że wydanie lokalu mieszkalnego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie znajduje podstaw prawnych. Do momentu zakończenia inwestycji i uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dysponentem lokalu jest deweloper - inwestor. Wyodrębnienie własności lokalu może nastąpić po uzyskaniu stosownego zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu od właściwego organu administracji architektonicznej, które może być wydane po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym znajduje się lokal. Podjęta przez dewelopera decyzja o sprzedaży lokali mieszkalnych przed formalnym zakończeniem inwestycji nie zwalnia go z dopełnienia ustawowo nałożonych obowiązków związanych z zarządzaniem inwestycją. Jeżeli inwestor-deweloper przedwcześnie wyda lokal nabywcy, to za brak dopełnienia ustawowych obowiązków umożliwiających jego legalne użytkowanie odpowiada Inwestor. Przeniesienie własności lokali "na osoby finansujące inwestycję", nie może mieć wpływu na merytoryczne załatwienie sprawy. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane kwestia własności nieruchomości na cele budowlane ma znaczenie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast znaczenia przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, gdyż obowiązki związane z przekazaniem obiektu do użytkowania spoczywają na inwestorze, wymienionym w decyzji o pozwoleniu na budowę, jako głównym uczestniku procesu inwestycyjnego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w K., wnosząc o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, którego celem będzie wyjaśnienie i rozważenie okoliczności sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty przedstawione w odwołaniu dotyczące jedynie formalnego istnienia "[...]" Sp. z o. o. Skarżący wskazał, że interpretacja pojęcia "inwestor" z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie możne się ograniczać do "[...]" Sp. z o. o. Ponadto skarżący podniósł, że utrzymanie zaskarżonej decyzji oznaczałoby, że inwestor nie wykonujący swoich obowiązków jest bardziej chroniony przez prawo i ma większe uprawnienia niż podmioty, którym przysługuje prawo własności lub prawo do zarządzania nieruchomością wspólną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nadto decyzja podlega uchyleniu wówczas, gdy- stosownie do 145 § 1 pkt 1 lit. "c"- dotknięta jest naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, zaprezentowane w skardze, a dotyczące wykładni pojęcia "inwestor", o którym traktuje art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie treścią tego przepisu stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Należy mieć na uwadze, że ustawa Prawo budowlane niejednokrotnie posługuje się rzeczonym pojęciem, jednakże nie przedstawia legalnej jego definicji. Definicja taka zawarta była natomiast w ustawie z 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), gdzie w art. 12 ust. 1 określono inwestora jako osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, która na mocy odrębnych przepisów jest uprawniona do dysponowania środkami finansowymi na realizację inwestycji budowlanych i realizuje te inwestycje. Definicja ta nie została inkorporowana do kolejnych ustaw regulujących materię Prawa budowlanego z 1974r. i Prawa budowlanego z 1994r. Z racji tego, że obowiązująca ustawa - Prawo budowlane nie precyzuje pojęcia "inwestor", to dla jego uchwycenia jego istoty posłużyć się należy wykładnią funkcjonalną. Z całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może toczyć się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania określonej decyzji administracyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że inwestorem może być osoba fizyczna lub prawna bądź też inna jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej. Inwestor na poszczególnych etapach procesu budowlanego podejmuje różne działania np. inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia użytkowania obiektu wykonanej inwestycji. Pojęcie inwestora powinno być zatem rozumiane poprzez odniesienie się do interesu prawnego jaki dany podmiot posiada na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego. Na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorem będzie podmiot zamierzający realizować daną inwestycję co w przypadku rozpatrywanego stanu faktycznego oznacza dewelopera. Natomiast na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego już obiektu inwestorem będzie podmiot mający interes prawny w doprowadzeniu do możliwości użytkowania budynku. W niniejszej sprawie są to właściciele poszczególnych lokali w zrealizowanym obiekcie, którzy z mocy prawa w budynkach, gdzie wyodrębnione zostały nieruchomości lokalowe tworzą wspólnotę mieszkaniową, która zarządza nieruchomością wspólną. Nie można w niniejszej sprawie uznać, aby deweloper - "[...]" Sp. z o. o. po zakończeniu budowy oraz wydaniu poszczególnych lokali posiadał interes prawny czy nawet faktyczny w prowadzeniu postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a to wobec oczywistego i całkowitego braku więzi prawnej i faktycznej ze zrealizowaną inwestycją. Interes prawny posiada natomiast skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w K., zwłaszcza, iż w końcowej etapie niejako zmuszona została do organizowania i finansowania prac z racji niewywiązywania się z umowy przez "[...]" Sp. z o. o. Słusznie w skardze wskazano, iż celowe dla określenia pojęcia inwestora jest odniesienie się do konkretnej sytuacji faktycznej, a nie jedynie niedopuszczalnie zawężonej - literalnej wykładni przepisu. Sąd uznał zatem, iż organy administracyjne ograniczając się do takowej wykładni i pomijając kwestię interesu prawnego Wspólnoty w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie naruszyły art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, w konsekwencji zaś decyzje dotknięte tą wadą podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Niezależnie od zasadności zarzutów skargi, Sąd - nie będąc nimi związany-dopatrzył się także uchybień w zakresie przepisów prawa procesowego, mogących rzutować na wynik sprawy. Naruszony został art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stosownie do którego jeżeli, w wyniku sprawdzenia złożonej dokumentacji przez właściwy organ, okaże się, że są jest ona niekompletne lub posiada braki i nieścisłości organ powinien wezwać inwestora do jej uzupełnienia, a inwestor wówczas jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3 art. 57. Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracyjne ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie posiada określone braki skutkujące decyzją odmowną. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wydając decyzję, załatwiającą sprawę co do istoty, organy winny uwzględnić powyższe rozważania w zakresie pojęcia inwestora oraz art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przymiot inwestora umożliwi jednocześnie skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. uzyskanie dokumentów określonych art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.