II GSK 58/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Sprawiedliwości oraz I.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1066/09 w sprawie ze skargi I.R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. oddala skargę kasacyjną Ministra Sprawiedliwości; 2. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej I.R. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1066/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że I.R. w dniu 20 września 2008 r. przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, przeprowadzonego przez Komisję Egzaminacyjną do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. Uchwałą z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że skarżąca otrzymała z testu wyboru 189 punktów, w związku z czym uzyskała negatywny wynik egzaminu konkursowego. Przepis art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059) stanowi bowiem, że pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Rozpoznając odwołanie I.R. od powyższej uchwały, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wynik egzaminu konkursowego został ustalony prawidłowo. Nie podzielił zarzutów skarżącej wobec kwestionowanych przez nią pytań o numerach: 98, 99, 100, 139, 206 i 221 uznając, że zostały sformułowane w sposób prawidłowy oraz odniósł się do treści każdego z nich. Omawiając pytanie nr 139 Minister Sprawiedliwości przytoczył jego treść, zgodnie z którą: "Zgodnie z Kodeksem spółek handlowych, odwołanemu członkowi zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, nie będącemu jej wspólnikiem, legitymacja do wytoczenia przeciwko spółce powództwa o stwierdzenie nieważności uchwały wspólników sprzecznej z ustawą: A. przysługuje, B. nie przysługuje, C. przysługuje wyłącznie po wykazaniu interesu prawnego". Minister Sprawiedliwości podkreślił, że skarżąca zaznaczyła na to pytanie odpowiedź "A", podczas gdy według klucza prawidłową odpowiedzią była odpowiedź "B". Zdaniem organu, prawidłowa odpowiedź na to pytanie wynika z treści art. 250 pkt 1 w zw. z art. 252 § 1 k.s.h., to jest, że prawo do wytoczenia powództwa, o którym mowa w tym pytaniu, przysługuje m.in. zarządowi spółki oraz poszczególnym jej członkom. Uprawnienie to przysługuje zatem tylko tym osobom, które w dacie wytoczenia powództwa pełnią funkcję członka zarządu. Przytoczony przez skarżącą w odwołaniu wyrok Sądu Najwyższego z 15 grudnia 2005 r. dotyczy powództwa o stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie udzielenia absolutorium, gdy godzi ona w dobra osobiste. Problematykę powództwa o którym mowa w tym pytaniu ostatecznie wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 1 marca 2007 r., której treść stanowi literalne odzwierciedlenie treści art. 250 k.s.h. W skardze na powyższą decyzję I.R. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 339 ust. 1 i 3 ustawy o radcach prawnych przez zawarcie w teście egzaminacyjnym pytań o numerach: 98, 99, 103, 139, 206, w których więcej niż jedna odpowiedź była prawidłowa bądź na które udzielenie jednoznacznej odpowiedzi wynika z judykatury. Co do pytań o nr 127 do 132 oraz nr 134 do 136, zdaniem skarżącej, wykraczały one poza zakres egzaminu przewidziany w art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. Sąd I instancji uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w odniesieniu do zakwestionowanego przez skarżącą pytania nr 139, a także w odniesieniu do pytania nr 193, którego wadliwość Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym granicami skargi. Zgodnie bowiem z treścią art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych pytania testowe na aplikację radcowską powinny być tak sformułowane, aby spośród trzech propozycji istniała tylko jedna prawidłowa odpowiedź. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu wyrażonego w zakresie pytania nr 139. W odwołaniu skarżąca powołała się bowiem na orzecznictwo związane z problematyką ujętą w tym pytaniu, odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 2005 r. o sygn. akt II CSK 19/05, jak również do poglądów doktryny, w tym krytycznych wobec uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r. o sygn. akt III CZP 94/06, powoływanej przez organ. Odnosząc się do stanowiska organu, zgodnie z którym znajomość uchwał Sądu Najwyższego, które uzyskują moc zasad prawnych stanowi fragment znajomości prawa Sąd stwierdził, że egzamin konkursowy na aplikację polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata ze znajomości przepisów prawa, a nie ze orzecznictwa lub poglądów doktryny. W teście egzaminacyjnym na aplikację nie powinno być takich pytań, na które możliwe jest udzielenie więcej niż jednej odpowiedzi prawidłowej, a wybór odpowiedzi wiąże się koniecznością opowiedzenia się po stronie poglądów wyrażonych w doktrynie bądź orzecznictwie. Sąd działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że nieprawidłowo zostało sformułowane również pytanie nr 193, którego treść brzmiała: "Zgodnie z Ordynacją podatkową, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje: A. w formie postanowienia, B. w formie zawiadomienia, C. bez zachowania formy procesowej z chwilą dokonania pierwszej czynności w sprawie" (na pytanie to kandydatka zaznaczyła odpowiedź "C", podczas gdy zgodna z kluczem odpowiedzi jest odpowiedź "A"). W ocenie Sądu, w pytaniu tym żadna z podanych odpowiedzi nie stanowi zdania prawdziwego, również wskazana przez organ odpowiedź oparta na art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej, bowiem nie zawsze zgodnie z tą ustawą wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje w formie postanowienia. Wyjątki od tej zasady zostały określone w § 5 - 7 art. 165 Ordynacji podatkowej. Skoro zatem, jak twierdzi organ pytanie to dotyczyło zasady co do formy wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu, to powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści pytania. Odnosząc się do pozostałych pytań kwestionowanych w skardze Sąd podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości, który w sposób pełny przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił stronie skarżącej, że udzieliła niepoprawnej odpowiedzi na te pytania. Pytania te zostały sformułowane zgodnie z wymogiem określonym w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, zaś odpowiedź wskazana przez organ, jako właściwa - wynika z poprawnego w tym zakresie klucza odpowiedzi załączonego do testu. Wskazywane w skardze pytania testowe mieszczą się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, określonego w art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył również podniesionych w skardze przepisów postępowania. Od powyższego wyroku Minister Sprawiedliwości oraz I.R. wnieśli skargi kasacyjne do Naczelnego Sadu Administracyjnego. Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Sprawiedliwości zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego z powodu uwzględnienia skargi I.R. na skutek dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, a wskutek wadliwego przyjęcia, że pytania nr 139 i 193 testu konkursowego na aplikację radcowską nie spełniają wymagań, o jakich mowa w treści tego przepisu. Uzasadniając te zarzuty stwierdził, że pytanie nr 139 odpowiada wymogom określonym w ustawie o radcach prawnych, bowiem wynika z treści art. 250 pkt 1 i art. 252 § 1 k.s.h. Uprawnienie, o którym mowa w spornym pytaniu przysługuje m.in. zarządowi spółki oraz jej członkom, a zatem wyłącznie osobom, które w dacie wytoczenia powództwa pełnią funkcję członka zarządu, nie przysługuje natomiast odwołanemu członkowi zarządu spółki z o.o., który nie jest jej wspólnikiem. Na poparcie tego stanowiska powołał się na uchwalę Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., której treść stanowi potwierdzenie treści art. 250 k.s.h. Nie jest zatem zasadne stwierdzenie, że powyższe pytanie nie miało oparcia w treści przepisów prawa, ale w uchwale Sądu Najwyższego. Ponadto art. 250 k.s.h. określa zamknięty katalog uprawnionych podmiotów, a art. 252 § 1 k.s.h. bezpośrednio odnosi się wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym katalogu, zastrzegając, że art. 189 k.p.c. nie ma zastosowania w przypadku uprawnienia do wytoczenia przeciwko spółce powództwa o stwierdzenie nieważności uchwały wspólników sprzecznej z ustawą. Znajomość powyższych przepisów była zdaniem organu wystarczająca do udzielenia prawidłowej odpowiedzi na to pytanie. Minister Sprawiedliwości nie zgodził się również z oceną Sądu I instancji dotyczącą pytania testowego nr 193. Pytanie to dotyczyło bowiem generalnej zasady określonej w art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej, a nie zawierało zastrzeżenia, że chodzi o wyjątki określone w przepisach art. 165 § 5 i 7 tej ustawy. Jednoznaczny sposób sformułowania pytania i zaproponowanych odpowiedzi, jak również brak szerszego opisu zagadnienia przedstawionego w pytaniu nie dawały podstaw do przyjęcia, że może ono odnosić się do wyjątków, te bowiem wymagałyby wyraźnego określenia. I.R. również zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną, jednakże w części dotyczącej uznania za prawidłową i podzielenia oceny Ministra Sprawiedliwości dotyczącej pytań testowych nr 98, 99, 103 i 206, a także pytań nr od 193 do 206 dotyczących zagadnień prawa podatkowego oraz nr 127 do 132 i od nr 134 do 136 z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską i wniosła o jego "uchylenie we wskazanym zakresie i rozpoznanie skargi kasacyjnej", ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne określone w art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na uznaniu za prawidłowe pytania nr 99, na które odpowiedź nie wynika z powszechnie obowiązującego prawa oraz akceptacji zamieszczenia w teście pytań z zakresu prawa podatkowego, zamówień publicznych oraz ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, a także art. 339 ust. 1 i 3 ustawy o radcach prawnych polegające na podzieleniu stanowiska Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z którym na pytania nr 98, 99 i 206 była możliwa do udzielenia tylko jedna odpowiedź. Uzasadniając powyższe zarzuty stwierdziła, że kandydat na aplikanta radcowskiego nie jest uprawniony ani zobowiązany do uściślania treści pytań oraz przedstawiła swoje stanowisko, co do wadliwości sformułowania pytań testowych o numerach: 98, 99, 103 i 206. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.R. Minister Sprawiedliwości podniósł, że zarzuty skarżącej są nieuzasadnione i wniósł o jej oddalenie. Stwierdził raz jeszcze, że zaskarżony wyrok winien zostać uchylony wyłącznie z przyczyn wskazanych w skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie przez Ministra Sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Ministra Sprawiedliwości nie ma usprawiedliwionych podstaw. W zaskarżonym wyroku nie doszło do zarzuconego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych polegającego na niewłaściwym przyjęciu, że pytania nr 139 i 193 nie spełniają wymagań określonych w tym przepisie. Ma on następujące brzmienie: "Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt". W świetle tego unormowania zbudowanego na zasadzie testu jednokrotnego wyboru, nie jest dopuszczalne formułowanie pytań zawierających propozycje więcej niż jednej prawidłowej odpowiedzi w nawiązaniu do spornych w orzecznictwie i doktrynie problemów. Nie można również formułować pytań, na które odpowiedź będzie uzależniona od przyjęcia dodatkowych założeń pominiętych lub nieprecyzyjnie wyrażonych w pytaniach. Minister Sprawiedliwości niezmiennie wskazywał, że prawidłowa odpowiedź "B" na pytanie nr 139 znajduje jednoznaczne potwierdzenie w treści art. 250 pkt 1 w związku z art. 252 § 1 k.s.h. Pierwszy z nich stanowi, że prawo do wytoczenia powództwa o uchylenie uchwały wspólników przysługuje zarządowi, radzie nadzorczej, komisji rewizyjnej oraz poszczególnym ich członkom, natomiast w świetle drugiego przepisu osobom lub organom spółki wymienionym w art. 250 przysługuje prawo do wytoczenia przeciwko spółce powództwa o stwierdzenie nieważności uchwały wspólników sprzecznej z ustawą. W ocenianym pytaniu przyjęto założenie, że chodzi o legitymację odwołanego członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością niebędącego jej wspólnikiem, do wytoczenia przeciwko spółce powództwa o stwierdzenie nieważności uchwały wspólników sprzecznej z ustawą. W obu wymienionych przepisach k.s.h. nie określono natomiast uprawnień takich osób, które po odwołaniu ze składu organów spółki nie są już jej wspólnikami. W zależności od rodzaju zastosowanej wykładni tych przepisów w orzecznictwie Sądu Najwyższego i doktrynie zaznaczyły się wyraźnie rozbieżności na tle istnienia lub braku legitymacji do wytoczenia takiego powództwa przez osoby, które oprócz odwołania ich ze składu organów spółki nie są także jej wspólnikami. Przykładowo stosując wykładnię systemową Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 13 lutego 2004 r. II CK 438/02, z dnia 25 listopada 2004 r. III CK 592/03 i z dnia 15 grudnia 2005 r. II CSK 19/05 przyjmował, że byli członkowie zarządu lub rady nadzorczej spółki niebędący wspólnikami mają legitymację do wytoczenia powództwa z art. 252 k.s.h. o stwierdzenie nieważności uchwały o odmowie udzielenia absolutorium tym organom za okres, w którym byli ich członkami. W tych wyrokach podkreślono, że rezultat wykładni językowej jest tylko wówczas rozstrzygający, gdy nie podważają go wyniki uzyskane w drodze innych metod wykładni. Dając prymat wykładni językowej, w uchwale z dnia 1 marca 2007 r. III CZP 94/06 (OSNC 2007/7-8/95) Sąd Najwyższy z kolei uznał, że osobie odwołanej ze składu organu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie przysługuje legitymacja do wytoczenia powództwa o stwierdzenie nieważności uchwały wspólników sprzecznej z ustawą (art. 252 § 1 w związku z art. 250 pkt 1 k.s.h.). Mimo nadania tej uchwale mocy zasady prawnej, spotkała się ona w pięciu glosach z wysoce zróżnicowaną oceną, także krytyczną. W zaskarżonym wyroku trafnie więc stwierdzono, że na oceniane pytanie możliwe było udzielenie więcej niż jednej prawidłowej odpowiedzi przy wskazaniu źródła przyjętej argumentacji. Przy tak skonstruowanym pytaniu jedna prawidłowa odpowiedź nie wynikała wprost ze wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości art. 250 pkt 1 w związku z art. 252 § 1 k.s.h. Nie są również uzasadnione zarzuty Ministra Sprawiedliwości co do przyjęcia w motywach zaskarżonego wyroku, że w pytaniu nr 193 nie zawarto żadnej propozycji prawidłowej odpowiedzi. Od przewidzianego w art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej wszczynania postępowania podatkowego z urzędu w formie postanowienia przewidziano w jego § 5 wyjątki dotyczące: – ustalenia zobowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepisami ustalane są corocznie przy niezmienionym stanie faktycznym, – umorzenia zaległości podatkowych w przypadkach objętych art. 67d § 1, – nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie wszczyna się również w tej formie postępowania podatkowego w sprawach określonych w art. 165 § 6 i 7 Ordynacji podatkowej. Przy tak zróżnicowanej procedurze zawartej w jednym artykule, treść pytania i propozycje odpowiedzi nie spełniały wymogów określonych w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Bez wprowadzenia do nich założenia, że chodzi o zasadę albo o przewidziane do niej wyjątki, nie istniały wyraźnie określone kryteria, według których możliwe było dokonanie obiektywnej oceny prawidłowości udzielonej odpowiedzi. W zaistniałej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. obowiązany był uchylić wymienioną decyzję Ministra Sprawiedliwości, ponieważ I.R. spełniła warunki przewidziane w art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych dla pozytywnego wyniku z egzaminu konkursowego, uzyskując z testu co najmniej 190 punktów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, natomiast w konsekwencji cofnięcia przez I.R. jej skargi kasacyjnej na rozprawie – na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji.