IV SA/Wa 847/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skarg Z. B. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę Z. B.; 2. ze skargi A. O. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium w W. na rzecz skarżącego A. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa 847/09 UZASADNIENIENI E Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku inwestora S. Spółka Akcyjna, złożonego w dniu [...] marca 2007 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce nr Ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, iż wykonana w toku postępowania pierwszoinstancyjnego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, wykazała, że planowana zabudowa wprawdzie nawiązuje do funkcji w obszarze oraz gabarytów zabudowy w zakresie intensywności oraz szerokości elewacji frontowej, jednakże nie nawiązuje wnioskowanymi gabarytami w zakresie wysokości obiektu oraz kształtu dachu. Inwestor nawiązał planowanymi gabarytami zabudowy do budynku zlokalizowanego w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] stanowiącego ze względu na swoje położenie dominantę przestrzenną, gdy tymczasem w ocenie organu pierwszoinstancyjnego, zabudowa lokalizowana wewnątrz kwartału winna nawiązywać do gabarytów zabudowy tego rejonu. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji uznał, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia w zakresie wysokości zabudowy i kształtu dachu warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ). Ponadto organ stwierdził, iż planowana inwestycja koliduje z przepisem odrębnym, tj. §40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć plac zabaw dla dzieci, miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym, co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Działka objęta wnioskiem stanowi fragment osiedla zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej położonego w kwartale ulic:[...], [...] i [...], zrealizowanego na podstawie jednej decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 1986 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zespołu mieszkaniowego. Plan ten, w miejscu planowanej inwestycji, przewidywał zieleń, korty tenisowe oraz obiekt centrum handlu, kultury i rzemiosła. Aktualnie działka stanowi teren zielony, na którym istnieje jedyny plac zabaw dla dzieci w ramach wskazanego powyżej osiedla. Zdaniem organu pierwszoinstancyjnego realizacja planowanej inwestycji pozbawiłaby mieszkańców osiedla jedynego zrealizowanego i urządzonego placu zabaw dla dzieci oraz spowodowałaby wycięcie cennego drzewostanu. Organ podkreślił, iż stosownie do art. 61 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tego przepisu. W punkcie 5 ustalony został wymóg zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora naruszyłoby §40 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W konsekwencji powyższych ustaleń organ pierwszej instancji, odmawiając ustalenia warunków zabudowy stwierdził, iż wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie pkt 2, 3 i 4, natomiast nie spełnia warunku pkt 1 (w zakresie wysokości zabudowy i kształtu dachu) oraz pkt 5 (w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi §40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. Spółka Akcyjna, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem odwołującego decyzja Prezydenta W. wydana została z naruszeniem art. 7, 8, 75. 77, i 78 k.p.a. skutkującym niepełnością i pozornością uzasadnienia, a przez to jej wadliwością. W odwołaniu podniesiono, iż dołączony do akt sprawy bilans terenów zielonych wskazuje, że na ponad 6 hektarowej działce osiedla zieleń zajmuje obecnie 46,6% powierzchni, a nowa inwestycja spowoduje zmniejszenie tej powierzchni do 42,8%, przy czym każda ze wspólnot mieszkaniowych zarządzająca własnym wydzielonym hipotecznie budynkiem, dysponuje działką wokół budynku o powierzchni od 450m2 do 800m2 na których można urządzić place zabaw dla dzieci. Ponadto podkreślił, iż przedmiotowy zespół budynków nigdy nie był objęty jednym pozwoleniem na budowę, ponieważ realizacja obiektów następowała w latach 1988 -1992 etapami na podstawie zatwierdzonych założeń techniczno - ekonomicznych dla całości inwestycji podzielonej na zadania i w oparciu o odrębne pozwolenia na budowę. W odwołaniu podniesiono również, iż organ wydając odmowną decyzję dokonał dowolnej i interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, iż zabudowa wewnątrz kwartału winna nawiązywać do gabarytów zabudowy tego rejonu, podczas gdy inwestor działając zgodnie z w/w ustawą nawiązał do budynku z płaskim dachem, stanowiącego dominantę przestrzenną w tym kwartale, zlokalizowanego na sąsiedniej działce, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO wskazało, iż zgodnie z dyspozycją art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełniania warunków określonych w ust. 1 pkt 1 - 5 tegoż artykułu. W ocenie organu odwoławczego w świetle przekazanych przez organ pierwszej instancji akt sprawy, a w szczególności analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie znajduje trafności stanowisko Prezydenta W., który uznał, iż planowane przez odwołującego zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku wymienionego w pkt 1 i 5 ust 1 art. 61 w/w ustawy. Powołując się na treść §7 ust. 1 i §8 w/w rozporządzenia wykonawczego Kolegium uznało, iż warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy został w niniejszej sprawie spełniony. Jak wynika bowiem ze wspomnianej analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej i inwestycji, znajdują się w chwili obecnej: od północy - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wys. IV kondygnacji, przykryty dachem skośnym; od zachodu - podobnie, z tym, że o wys. od V do VI kondygnacji; od południa - również budynek mieszkalny o wys. V kondygnacji z dachem skośnym; zaś od południowego zachodu - budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami o wys. VII kondygnacji z dachem płaskim. Zdaniem Kolegium, skoro teren planowanej inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z terenem, na którym znajduje się budynek o analogicznej funkcji i parametrach oraz teren działki, na której usytuowany jest ten budynek, dostępny jest z tej samej drogi publicznej, tj. ulicy [...], to może on stanowić punkt odniesienia do ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy dla planowanej przez odwołującego inwestycji. Odnosząc się do kwestii niespełnienia wymogu wynikającego z art. 61 ust 1 pkt 5, tj. zgodności decyzji z przepisami odrębnymi organ odwoławczy uznał, iż ocena w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, w tym: przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z póź. zm.) wydanego w celu zapewnienia spełnienia wymagań określonych w art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kwestia ta rozstrzygana jest w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, iż ocena taka byłaby w niniejszym postępowaniu praktycznie niemożliwa, bowiem wymagałaby m. in. dokładnej analizy projektu budowlanego, którego na obecnym etapie inwestor nie ma obowiązku przedkładać. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy zmieniłoby się wtedy de facto w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, a takie rozszerzenie zakresu przedmiotowego niniejszego postępowania należałoby uznać za niedopuszczalne. Zdaniem Kolegium, stwierdzenie wskazanych okoliczności skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania co najmniej w znacznej części. Na decyzję organu odwoławczego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. B. i A. O. Skarżący Z. B. reprezentowany przez radcę prawnego B. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wprawdzie zaproponowana przez inwestora wysokość budynku nawiązuje do wysokości dominanty w narożniku ulic, jednakże wysokość ta odbiega od wysokości zabudowy istniejącej w rejonie terenu inwestycji. Podobne zastrzeżenia podniesiono odnośnie geometrii dachu. Planowany budynek ma być pokryty dachem płaskim, gdy tymczasem w rejonie inwestycji występują dachy spadziste. Skarżący podkreślił, iż ratio legis art. 61 ustawy ochrona ładu przestrzennego, przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego spowodowałaby daleko idące zmiany urbanistyczne, gdyż właściwości przestrzenne przedmiotowego budynku odbiegałyby od budynków już istniejących. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy byłaby niezgodna z interesem osób trzecich, zwłaszcza mieszkańców, ponieważ spowodowałaby zlikwidowanie istniejącego na tym osiedlu placu zabaw, który od wielu lat jest do dyspozycji mieszkańców. Zdaniem skarżącego przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu obliguje organ do uwzględnienia wymagań urbanistyki i architektury, a ponieważ architektura jest pojęciem odnoszącym się do budownictwa, to należy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uwzględniać również wymagania prawa budowlanego, zwłaszcza wynikające z w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym, że SKO nie uczyniło zadość temu obowiązkowi, ustalenia organu odwoławczego należy - w ocenie skarżącego - uznać za błędne, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. Z kolei pełnomocnik skarżącego A. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazał na naruszenie art. 138§2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak również art. 61 ust.1 pkt 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §7 i 8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. oraz art. 61 ust 1 pkt 5 w/w ustawy. W uzasadnieniu skargi autor podniósł, iż SKO wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 138 §2 k.p.a. nie wykazało, aby w sprawie niniejszej zaszły przesłanki do zastosowania taj normy prawnej. Zdaniem skarżącego z treści uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej wręcz wynika, że organ odwoławczy winien był orzec co do istoty sprawy. Argumentując zarzut naruszenia przez SKO art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, strona skarżąca podkreśliła, iż w myśl §7 ust. 3 w/w rozporządzenia wykonawczego, jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W świetle powyższej regulacji prawnej nie ma żadnego uzasadnienia stanowisko organu odwoławczego, że punktem odniesienia do ustalenia tej wysokości dla projektowanej inwestycji ma być budynek najwyższy w analizowanym obszarze, zlokalizowany od ulicy [...], stanowiący dominantę, podczas gdy zabudowa zlokalizowana wewnątrz kwartału jest znacznie niższa. Podobnie - według skarżącego - brak uzasadnienia dla stanowiska, że jedyny budynek z dachem płaskim miałby być punktem odniesienia do ustalenia geometrii dachu planowanej inwestycji. Skarżący zakwestionował również pogląd organu odwoławczego, że w sprawie niniejszej nie ma zastosowania w/w rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślił, iż likwidacja rekreacyjnego terenu pozostaje także w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z "dobrego sąsiedztwa". W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż skarga wniesiona przez Z. B. podlega oddaleniu jako wniesiona przez podmiot niemający legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących i interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu uznać należy, iż w niniejszej sprawie Z. B. nie przysługuje status strony postępowania. Bowiem skarżący nie wykazał w toku postępowania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego jego uczestnictwo w charakterze strony. Argumenty wskazane przez skarżącego, z których wywodzi swój interes prawny takie jak: naruszenie dotychczasowego ładu przestrzennego poprzez realizację nowego obiektu, utrudnienie możliwości udzielenia pomocy medycznej w przypadku pożaru potwierdzają, iż zainteresowanie sprawą przez skarżącego wynika z interesu faktycznego. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej utworzonej przez właścicieli lokali budynku położonego przy ul. [...] w W. (której jest członkiem) i jego indywidualny interes prawny nie są tożsame. Zauważyć należy, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy Wspólnota ta występowała w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali Wspólnota Mieszkaniowa może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną, a zatem jest tzw. ułomną osobą prawną. Mimo tego, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. Z kolei z treści art. 21 ust. 1 tejże ustawy wynika, że to Zarząd kieruje sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między Wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali jeśli Wspólnota ma wyodrębnionych więcej niż siedem lokali. Jeśli lokali jest mniej niż siedem Wspólnota nie musi posiadać wyodrębnionego Zarządu. Do Zarządu Małą Wspólnotą Mieszkaniową stosuje się wówczas odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje ukształtowany pogląd, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym takich jak np. Wspólnoty Mieszkaniowe czy Spółdzielnie. W wyroku z dnia 13 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1996/97 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie podziela stanowiska, iż we wszystkich sytuacjach za członków Wspólnoty Mieszkaniowej działa wyłącznie Wspólnota, a w szczególności jej Zarząd. Jeśli członek Wspólnoty Mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota". W ocenie Sądu sam fakt zamieszkiwania w budynku położonym w rejonie planowanej inwestycji, w sytuacji gdy tworzących tę Wspólnotę właścicieli lokali reprezentuje zgodnie z w/w przepisami ustawy o własności lokali Wspólnota Mieszkaniowa nie uprawnia do przyjęcia, iż skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Bowiem wskazane przez skarżącego na rozprawie sądowej uciążliwości spowodowane ewentualną inwestycją nie uprawniają do przyjęcia, iż przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym stanie rzeczy skargę Z. B. Sąd oddalił. Skarga wniesiona przez A. O. jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., którego naruszenia, zdaniem Sądu, dopuścił się organ, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może wydać decyzję kasacyjną o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262). Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a. Zaznaczyć należy, iż stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie wskazało jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte, zaś w toku rozpatrywania sprawy nie wystąpiły zmiany okoliczności faktycznych lub podstaw prawnych, zatem bezpodstawne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ, co oznacza, że nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów, np. analizy dokumentu mieści się w kompetencji organu odwoławczego i obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (patrz: wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99 - ONSAPiUS 2000, nr 9, poz. 338). Ustawodawca powierzając organowi odwoławczemu kompetencję do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego dążył do uniknięcia wysoce prawdopodobnej sytuacji, w której organ pierwszej instancji, któremu organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia będzie dążył do tego, aby postępowanie to w możliwie najmniejszym stopniu potwierdziło wątpliwości związane z jego uchyloną decyzją. Należy podkreślić, iż kompetencje organu w postępowaniu odwoławczym nie ograniczają się wyłącznie do kontroli legalności decyzji pierwszoinstancyjnych. Wniesienie odwołania od takiej decyzji powoduje bowiem dewolucję kompetencji do załatwienia sprawy, a to oznacza, że w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji jest przede wszystkim instancją merytoryczną. Organ odwoławczy, który z jednej strony kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, natomiast z drugiej akceptuje ustalony stan faktyczny nie wskazując, co organ pominął lub czego nie ustalił, narusza treść art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, powinien kierować się zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ta zasada sformułowana w art. 15 k.p.a., mająca również odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji RP (art. 78), stanowi po pierwsze prawo zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, po drugie obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy i po trzecie samodzielność rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji w stosunku do organu drugiej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się zatem do rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, a nie wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i zasadności argumentów podniesionych w stosunku do tego rozstrzygnięcia. Ponadto do wydania decyzji odwoławczej o kasacyjnym charakterze nie wystarcza jedynie przywołanie treści art. 138 § 2 k.p.a. jako jej proceduralnej podstawy. Zasadność jej wydania powinna wynikać z treści uzasadnienia, które winno bezspornie wskazywać, iż podjęte rozstrzygnięcie odpowiada celowi, jakiemu ma służyć decyzja kasacyjna w świetle przepisów prawa. Należy pamiętać, iż ustawową przesłanką jest konieczność "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Również "wskazanie okoliczności", o których mowa w zdaniu ostatnim art. 138 § 2 k.p.a., może odnosić się jedynie do postępowania wyjaśniającego. Odmienna zaś ocena prawna przedstawionego przez organ pierwszej instancji materiału nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, lecz w takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. W sprawie niniejszej SKO w swej decyzji kasacyjnej nie wskazało w jakiej części istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak również nie określiło zakresu przedmiotowego tego postępowania. Należy podzielić stanowisko skarżącego A. O., iż z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a dokonał jedynie innej oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego, która w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji. Nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji pozostaje okoliczność, iż Kolegium stwierdzając, że w sprawie niniejszej - wbrew poglądowi organu pierwszej instancji - spełniony został warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustaleń w tym zakresie dokonało na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy sporządzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co do prawidłowości jej sporządzenia nie miało żadnych zastrzeżeń. Jak już powyżej Sąd wskazał odmienna ocena prawna przedstawionego przez organ pierwszej instancji materiału - a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie - nie może stanowić podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Należy zauważyć, iż Kolegium wyrażając pogląd, iż planowany budynek nawiązuje wskazanymi przez wnioskodawcę gabarytami do istniejącego na sąsiedniej działce budynku, nie uwzględniło, iż budynek ten (najwyższy z obiektów znajdujących na analizowanym obszarze i jedyny z dachem płaskim), stanowi z tychże powodów odstępstwo od pozostałych obiektów i jak wykazano w analizie nawiązywanie parametrami wnioskowanego obiektu spowoduje zakłócenie istniejącego ładu architektonicznego. W analizie wykazano bowiem, że ze względu na występujące powolne obniżanie wysokości budynków w kierunku parku nie jest pożądane lokalizowanie na inwestycyjnej działce budynku o wysokości wnioskowanej przez inwestora i z płaskim dachem, gdyż naruszy to koncepcję układu przestrzennego. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium weźmie pod rozwagę powyższe wskazania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.