VII SA/Wa 841/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi L. S. i A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących L. S. i A. S. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 i art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym nakazał A. i L. S. rozbiórkę budynku gospodarczego, dobudowanego do istniejącej zabudowy, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. F. w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 22 grudnia 2006 r. na wniosek E. S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego do istniejącej zabudowy zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. F. w K. W dniu 22 lipca 2008 r. w trakcie kontroli organ stwierdził, że na ww. działce usytuowany jest budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej z cegły. Wykonano tynki wewnętrzne, istnieje stolarka okienna i drzwiowa oraz doprowadzono instalację elektryczną oraz wodno-kanalizacyjną. Budynek usytuowany jest ok. 0.5 m od granicy działki skarżącej E. S. Podczas oględzin właściciel nie przedstawił pozwolenia na budowę. Do protokołu L. S. oświadczyła, iż przedmiotowy budynek wybudowano w miejscu starej szklarni w styczniu 2006 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał inwestorom na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego sporządzenie i dostarczenie zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku obowiązującego planu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyznaczonym terminie inwestorzy nie przedstawili zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności ww. obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Z analizy pisma Urzędu Miasta i Gminy K. z dnia 21 listopada 2008 r. wynika, że dla terenu na którym położona jest działka nr ew. [...] z obrębu [...] w K. aktualnie nie obowiązuje żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego rażąco narusza obowiązujące przepisy - § 12 ust. 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.), gdyż przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości mniejszej niż 1,50 m od granicy sąsiedniej działki, a jednocześnie nie jest usytuowany bezpośrednio przy tej granicy. W tym stanie rzeczy organ uznał, że brak jest przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Jedynym sposobem na przywrócenie sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem jest orzeczenie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Biorąc powyższe pod uwagę, organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od ww. decyzji złożyli A. i L. S. W uzasadnieniu podnieśli, że w dniu 20 października 2000 r. wnieśli do Urzędu Miasta i Gminy K. pismo zgłaszające przebudowę części szklarni na budynek gospodarczy o powierzchni 35 m. Z uwagi na brak odpowiedzi w terminie ustawowym nie przystąpili do realizacji tego zamierzenia. Wykonali jedynie prace polegające na odnowieniu i bieżącym remoncie istniejącego budynku gospodarczego wybudowanego w 1967 r. Prace te polegały na odnowieniu i pomalowaniu elewacji, remoncie przeciekającego dachu i doprowadzeniu ogrzewania wewnątrz budynku. Budynki gospodarcze, które posiadają, zostały wybudowane w roku 1930 oraz 1967. Równocześnie poinformowali że w roku 1967 złożyli w ówczesnym Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w J. niezbędne, wymagane wówczas dokumenty do zalegalizowania wykonanych inwestycji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że omawiany stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Organ wskazał, że L. i A. S. nie uzyskując decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu dopuścili się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W omawianej sprawie po stwierdzeniu przez organ samowolnego wybudowania budynku gospodarczego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonej w postanowieniu dokumentacji. Zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 19 grudnia 2006 r. (II SA/Bk 120/05) niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 4. Wykonanie nakazanych postanowieniem legalizacyjnym (art. 48 ust. 2 i 3) czynności nie jest prawem, lecz obowiązkiem inwestora, z którym ustawodawca wiąże określone skutki (wyrok WSA z dnia 15.09.2006 r., sygn. akt II SA/Po 188/06). Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki, w przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków orzeka się nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że inwestor nie legitymował się wymaganym pozwoleniem bądź skutecznym zgłoszeniem do właściwego organu należało uznać, że inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej, w stosunku do której organ nadzoru budowlanego nie mógł uchylić się od obowiązku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ powołał się na przepis art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. K.p.a. nie definiuje pojęcia dokumentu, przyznaje jedynie zwiększoną moc dowodową dokumentom urzędowym. Organ dalej wskazał, że protokół z oględzin jest niewątpliwie takim dokumentem i należy domniemywać, że oświadczenia w nim zawarte są zgodnie z prawdą. L. S. oświadczyła, iż przedmiotowy budynek wybudowano w styczniu 2006 r. Budynek został wybudowany w miejscu starej szklarni. L. S., podpisując protokół z oględzin z dnia 22 lipca 2008 r. nie wniosła do niego żadnych zastrzeżeń. Podważenie treści protokołu oględzin na etapie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy odwołujący w toku postępowania przed organem powiatowym nie kwestionował tych ustaleń, jest w ocenie organu bezpodstawne. Tym samym organ powiatowy słusznie przyjął, iż przedmiotowy budynek wybudowano w miejscu starej szklarni w styczniu 2006 r. Ustawodawca nie przewidział w przepisach możliwości odstąpienia od trybu postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyli A. i L. S. Podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących wydanie nakazu rozbiórki było całkowicie bezpodstawne. Organy obu instancji miały obowiązek dokładnie zbadać istnienie przesłanek warunkujących wydanie decyzji o rozbiórce, korzystając z dostępnych środków dowodowych, zwłaszcza że w trakcie postępowania zwracali uwagę na istotne kwestie, które powinny zostać wyjaśnione. Według skarżących organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazane naruszenia doprowadziły z kolei do tego, że organy obu instancji błędnie zastosowały przepisy prawa materialnego w postaci art. 48 prawa budowlanego, który nie powinien być w niniejszej sprawie zastosowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę zaskarżonej decyzji, pod kątem jej zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, jednakże z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Organy administracji naruszyły bowiem przepisy procedury administracyjnej w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Zgodnie więc z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a." (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. "Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, A. Wróbel, Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00, LEX nr 50114). Natomiast zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, GAP 1987 r. nr 21, str. 40). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej przez Sąd sprawy, wskazać przede wszystkim trzeba, że z naruszeniem przywołanych przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organy nie wyjaśniły okoliczności związanych ze zgłoszeniem przez skarżących zamiaru wykonania robót budowlanych w odniesieniu do przedmiotowego budynku, nie wyjaśniono też jaki zakres miały wykonane roboty w relacji do zgłoszenia. Naruszając art. 107 § 3 k.p.a. organ nie ustosunkował się do tych kwestii w uzasadnieniu decyzji. W aktach znajduje się nadto nieostemplowany projekt, który był przedmiotem nałożonego przez postanowienie obowiązku i który prawdopodobnie wpłynął do organu II instancji z odwołaniem. Z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika, zaś czy był on oceniany przy wydawaniu decyzji. Organy nie odniosły się do okoliczności, że roboty wykonywane przez skarżących odbywały się w obrysie istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który jak wynika z dołączonych przez skarżących dokumentów, istniał tam od wielu lat i był położny w zbliżeniu do granic działki sąsiedniej. Nie ustalono też jaki mają charakter działki sąsiadujące z samowolną zabudowę (czy są to działki budowlane), a od tych ustaleń zależeć może ewentualna legalizacja zabudowy w kontekście odległości, o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Nie ustalono też jaki charakter ma działka, na której dopuszczono się samowoli i jaki w istocie ta zabudowa miała charakter. Od tego zleżeć bowiem może kwalifikacja trybu postępowania z art. 48 lub 49b Prawa budowlanego. Niewłaściwie też zastosował organ prawo materialne będące podstawą decyzji, tj. art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego korzystając z odesłania do ust. 1 tego przepisu, organ może wydać decyzję na podstawie art. 48 ust. 1. Odesłanie to w żadnym razie nie oznacza jednak, że decyzję taką można wydać jedynie z powodu niewykonania postanowienia nakładającego obowiązki w myśl ust. 3. Przeciwnie, odesłanie to oznacza, że decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego organ może wydać tylko wówczas, jeśli wynik postępowania, toczącego się po stwierdzeniu niewykonania obowiązku, w tym ustosunkowanie się do okoliczności podnoszonych przez stronę, pozwalają na prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym trzeba, że z okoliczności każdej konkretnej sprawy powinno wynikać, jeszcze na etapie postępowania wstępnego poprzedzającego wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ upoważniają go do zastosowania subsumpcji odnoszącej się do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. (Por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt 1050/07). Uwzględniając powyższe uwagi organ ponownie rozpozna sprawę. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.