II SA/Bk 302/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 września 2009 r. sprawy ze skargi H. D. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej H. D. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie wymierzenia J. P. kary w wysokości 5.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obory usytuowanej na działce o nr geodezyjnym 167/1 w miejscowości J. P. [...] i umorzył nałożoną karę. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Zawiadomieniem z dnia 24 września 2007 r. H. D. poinformowała powiatowy organ nadzoru budowlanego o tym, że inwestor J. P. przystąpił do użytkowania nieukończonego budynku przedmiotowej obory poprzez wprowadzenie bydła i przechowywanie słomy i siana na jej strychu Wobec powyższego organ w dniu 6 listopada 2007 r. przeprowadził kontrolę i ustalił, że wewnątrz obory nie było krów ani obornika. Zaobserwowano jednak mokre ślady po oborniku i rozłożoną ściółkę wewnątrz budynku. Stwierdzono również, że w budynku znajduje się pryzma drewna opałowego oraz deski i stemple z szalunku. W dniu kontroli na poddaszu składowana była słoma. Nadto ustalono, że inwestor w elewacji frontowej ponownie zamontował dwa skrzydła wrót drewnianych. Z oględzin została sporządzona notatka służbowa oraz dokumentacja fotograficzna. W oparciu o powyższe ustalenia, w trybie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm), organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. wymierzył inwestorowi karę w wysokości 5.000 zł. Z postanowienie tym nie zgodził się inwestor i wniósł zażalenie. Podał, że nie użytkuje obory w celu rolniczym i inwentarskim dlatego też niesłusznie nałożono na niego karę. Na etapie postępowania odwoławczego, w dniu 9 stycznia 2008 r., przeprowadzono ponowną kontrolę budynku. Z treści sporządzonego protokołu wynika, że "nie stwierdzono przetrzymywania trzody chlewnej ani bydła, ani żadnego innego żywego inwentarza. Budynek obory (w budowie) nie jest użytkowany. Wewnątrz znajdują się resztki materiałów budowlanych, drzwi w budynku stanowią zabezpieczenie starego budynku chlewni przed warunkami atmosferycznymi. Na posadzce dwie plamy po wodzie." Organ odwoławczy stwierdził, że zarówno szczątkowe ilości ściółki jak i obornika wynikają z przeganiania bydła z pastwiska jak i przenoszenia paczek ze ściółką do podściełania stanowisk w starej oborze. Fakt, że w oborze znajdują się deski i stemple z szalunku nie oznacza użytkowania budynku. Biorąc pod uwagę, że inwestor zgodnie z postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. został zobowiązany do wstrzymania robót budowlanych przy oborze, i że proces budowlany nie został zakończony, to miał on prawo zabezpieczyć niedokończoną budowę przed działaniem czynników atmosferycznych (pakiet słomy w oknach, od strony sąsiada i nieznaczne ilości słomy na poddaszu budynku oraz deski szalunkowe wewnątrz budynku). Podniesiono przy tym, że inspektorzy organu odwoławczego nie stwierdzili składowania słomy na poddaszu. Końcowo organ podniósł, że wprawdzie zostały zamontowane dwa skrzydła wrót drewnianych ale są one jednocześnie zabezpieczeniem starej obory, w której przetrzymywane są krowy, bowiem nie ma obecnie drzwi zabezpieczających starą oborę przed czynnikami atmosferycznymi, a obie obory są ze sobą połączone. W konkluzji organ podał, że wyniki przeprowadzonej kontroli i weryfikacja zebranego w sprawie materiału, prowadzi do wniosku, że wyjaśnienia inwestora zawarte w zażaleniu są wiarygodne i w związku z tym umorzono nałożoną karę. Ze stanowiskiem organu odwoławczego nie zgodziła się H. D. i wywiodła skargę do sądu administracyjnego. Zarzuciła, że nie była stroną w postępowaniu toczącym się w organie I instancji w związku z tym nie wiedziała kiedy była przeprowadzona kontrola w gospodarstwie inwestora oraz nie otrzymała wydanych postanowień. Nadto skarżąca zakwestionowała ustalenia faktyczne dokonane podczas kontroli przez inspektorów wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego. Podniosła, że "kontrolujący widzieli to co chcieli widzieć, nie widzieli tego czego nie chcieli widzieć". Podała, że o istnieniu słomy na strychu obory zawiadomiła prokuraturę. Przeprowadzona przez policję w dniu 26 lutego 2008 r. kontrola wykazała jej istnienie we wskazanym przez nią miejscu. Nadto podała, że w oborze przez cały czas wstrzymania robót budowlanych inwestor aż do późnej jesieni 2007 r. przetrzymywał bydło. W dalszej kolejności skarżąca wykazała sprzeczność uzasadnienia postanowienia, w którym wszystkie wyjaśnienia inwestora zostały uznane za wiarygodne, ze zdrowym rozsądkiem. Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny odnośnie zgodności art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 prawa budowlanego z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt P 64/07 TK orzekł o zgodności w/w przepisów prawa budowlanego z Konstytucją w związku z czym, postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r. zostało podjęte postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć – zdaniem Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o stepowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 7 K.p.a. organ administracyjny publicznej ma obowiązek "podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego"; dla wyjaśnienia stanu faktycznego organ jest obowiązany "w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy" (art. 77 § 1 kpa). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane bez wypełnienia przez organ II instancji obowiązków nałożonych dyspozycjami w/w przepisów. Ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia dokonane zostało, przez organy obu instancji, w sposób specyficzny. W obu przypadkach podstawę faktyczną postanowień stanowiły protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych organów nadzoru budowlanego, dokonanych na podstawie art. 81 ust. 4 prawa budowlanego. Jest to środek o charakterze dowodowym i protokolarne ustalenie faktów może stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Problem, który powstał w rozpoznawanej sprawie polega na tym, iż ustalenia protokolarne organów obu instancji są rozbieżne. Organ I instancji ustalił fakt nielegalnego użytkowania obory, natomiast organ II instancji po przeprowadzeniu kontroli budynku obory w dniu 9.01.2008r. uznał za wiarygodne wyjaśnienia zawarte w zażaleniu J. P. i wymierzoną grzywnę umorzył. Działania organu odwoławczego nie można uznać – zdaniem Sądu – za podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W sytuacji rozbieżnych ustaleń protokolarnych dokonanych w różnym czasie, a dotyczących stanu faktycznego, który łatwo może ulegać zmianie (a takim stanem jest użytkowanie obory) zwłaszcza w sytuacji, gdy zainteresowany, po wniesieniu zażalenia, może się spodziewać ponownej kontroli, nie można oprzeć rozstrzygnięcia jedynie na samym ustaleniu pokontrolnym, a należy zebrać materiał dowodowy, przy wykorzystaniu innych środków dowodowych (zeznanie świadków, przesłuchanie strony). W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdza, że uznał wyjaśnienia Pana J. P. zawarte w jego zażaleniu za wiarygodne " po weryfikacji zebranego materiału w sprawie". Nie wyjaśnia wszakże na czym ta weryfikacja polega. Organ odwoławczy mówiąc o wiarygodności wyjaśnień zawartych w zażaleniu J. P. myli kwestię wyjaśnień zainteresowanej strony postępowania prezentowanych jako stanowisko strony, z wyjaśnieniami strony jako materiałem dowodowym, uzyskanym w drodze przesłuchania strony w trybie art. 86 K.p.a. Organ odwoławczy nie przeprowadzał wszakże dowodu z przesłuchania strony; ten środek dowodowy też może być wykorzystany, aby spełnić wymóg wyczerpującego gromadzenia materiału dowodowego (art. wymóg wyczerpującego 7 § 1 K.p.a). Organ odwoławczy mówi o weryfikacji zebranego materiału w sprawie nie dostrzegając wszakże, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest ewidentnie sprzeczne z wcześniej wydaną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją organu odwoławczego. Mianowicie w aktach sądowych sprawy (k. 39) znajduje się decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].06.2005r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. z dnia [...].04.2005r. [...] nakazującej panu J. P.: 1. zdemontowanie wrót drewnianych szt. 1 do obory, znajdujących się przy stodole, od strony podwórka, 4. zaprzestanie użytkowania budynku obory poprzez wyprowadzenie inwentarza. Ponowne zamontowanie dwu skrzydeł wiat drewnianych przez zainteresowanego J. P. organ I instancji w niniejszej sprawie słusznie uznał za okoliczność świadczącą o nielegalnym użytkowaniu obory. Natomiast organ II instancji w uzasadnieniu stwierdza: "Wprawdzie zostały zamontowane dwa skrzydła wrót drewnianych do budowanego budynku obór, ale są one jednocześnie zabezpieczeniem starej obory w której przetrzymywane są krowy, bowiem nie ma obecnie drzwi zabezpieczających starą oborę przed czynnikami atmosferycznymi, a obie obory są ze sobą połączone". Sygnalizowana sprzeczność w stanowisku organu nadzoru II instancji polega na tym, iż z jednej strony organ związany jest własną ostateczną decyzją nakazującą zdemontowanie wrót drewnianych do obory; z drugiej zaś ponowne zamontowanie wrót uznaje za okoliczność usprawiedliwioną, mimo iż okoliczność ta świadczy w istocie o fakcie użytkowania obiektu. W kwestii tej organ odwoławczy winien zając stanowisko jednoznaczne; jeżeli obowiązek zdemontowania wrót został nałożony zasadnie i legalnie należy fakt ten uwzględniać; jeżeli bezzasadnie – uchylić we własnym trybie. Wątpliwości budzi samo sformułowanie sentencji postanowienia organu II instancji. Organ ten stwierdził: "uchylam w całości zaskarżone postanowienie i orzekam: umarzam nałożoną przez organ I instancji karę w wysokości 5.000zł. wymierzoną Panu J. P. z tytułu nielegalnego użytkowania obory". Jako podstawę prawną postanowienia powołano art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 K.p.a. Z rozstrzygnięcia organu wynika, iż uchylił on zaskarżone postanowienie i orzekł co do istoty sprawy – umorzył grzywnę. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. nie może wszakże stanowić podstawy prawnej umorzenia grzywny, a zatem został błędnie zastosowany. Podstawę prawną do umorzenia grzywny stanowią przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. nr 8, poz. 60 z późn. zm.), które stosuje się odpowiednio do wymierzonej kary na podstawie art. 59 "g" ust. 5 prawa budowlanego. Do umorzenia grzywny nie jest wszakże kompetentny organ nadzoru budowlanego, albowiem uprawnienia do umorzenia, przysługujące na mocy przepisów Ordynacji podatkowej organowi podatkowemu, przysługują wojewodzie (art. 59 "g" ust. 5 prawa budowlanego). Organ nadzoru budowlanego orzekający jako organ II instancji w postępowaniu zażaleniowym może oczywiście doprowadzić do uchylenia postanowienia o wymierzeniu grzywny przez organ I instancji jeżeli uzna, że brak było podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego. Prawidłowe rozstrzygnięcie procesowe organu II instancji winno wówczas przybrać formę: uchyla zaskarżone postanowienie i umarza postępowanie I instancji, a nie uchyla postanowienie i orzeka o umorzeniu grzywny. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 86, 105 § 1 oraz 138 § 1 pkt 2 K.p.a., i naruszenie to – zdaniem Sądu – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 w/w ustawy.