III SAB/Gd 24/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku M. R. z dnia 29 grudnia 2008 r. o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego – w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt administracyjnych z Sądu. W skardze powołującej art. 50 § 1 w zw. z art.53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, M. R. zaskarżył bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 29 grudnia 2008 roku o wypłatę przysługującego za lata 2006-2008 równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wniósł o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do rozpoznania tego wniosku w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt oraz do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Opisane wnioski skarżący uzasadnił następująco: w dniu 29 grudnia 2008 roku skarżący wysłał do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wniosek o wypłacenie należnego za lata 2006-2008 równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W pisemnej odpowiedzi Zastępca Naczelnika Wydziału Gospodarki Materiałowo-Technicznej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] poinformował skarżącego, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego Policji. Skarżący jest zdania, że wniosek winien zostać rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej. Wskazanego wyżej pisma skarżący nie uważa za decyzję administracyjną tak ze względu na braki formalne ( brak w nim przywołania przepisów prawnych, rozstrzygnięcia sytuacji indywidualnej adresata, brak pouczenia o środkach odwoławczych, brak podpisu osoby upoważnionej ) i charakter informacyjny, a nie władczy tego pisma. Zdaniem skarżącego udzielenie informacji po rozpoznaniu wniosku jest niezgodne z przepisami art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), które stanowią, że przydział i opróżnianie mieszkań jak również załatwianie spraw, o których mowa w art.91,92,94 i 95 ust. 2 - 4, następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Tak też stanowią przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz.919). Z pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Gospodarki Materiałowo-Technicznej KWP w [...] z dnia 26 stycznia 2009 roku, nie wynikało, czy podpisała je osoba upoważniona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Skarżący zgodnie z art. 37 §1 w zw. z art. 35 i 36 kpa wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji w [...], wnosząc o ponowne rozpoznanie wniosku, wypłatę równoważnika i wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej. W zażaleniu powołano uzasadnienie faktyczne i prawne przemawiające za uwzględnieniem wniosku; przywołano orzeczenia sądów administracyjnych w tym zakresie. W odpowiedzi na zażalenie Zastępca Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji pismem z dnia 4 marca 2009 roku stwierdziła, że organ I instancji postąpił słusznie nie udzielając odpowiedzi w formie decyzji administracyjnej. W piśmie tym, zamiast ustosunkowania się do bezczynności organu I instancji, bezpodstawnie rozstrzygnięto, że równoważnik za remont lokalu skarżącemu nie przysługuje. Fakt bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pominięto. Zignorowano fakt, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny, zignorowano również utrwalone już stanowisko sądów administracyjnych w takich sprawach, (treść wyroków WSA w W-wie i WSA w Krakowie skarżący przytacza). Dodatkowo skargę na bezczynność uzasadnia wadliwość pisma Zastępcy Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji z dnia 4 marca 2009 roku polegająca na: - nieprawidłowej wykładni przepisów prawa dotyczących przyznania przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Jako argument skarżący przytacza fragment uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 18 czerwca 2008 roku w sprawie IOSK 953/07, z którego wynika, między innymi, że zmiana stanu prawnego nie powoduje sama przez się ani wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas (wcześniej) podstawę prawną ani nie powoduje to bezprzedmiotowości decyzji, jeśli "nowe" przepisy nie przewidują takiego skutku, jak również – zmiana przepisów prawa nie może być przyczyną wygaśnięcia wcześniejszych decyzji; Opisany tok sprawy i wyczerpanie trybu zażaleniowego uzasadnia, zdaniem skarżącego, zarzuty i wnioski skargi. Do skargi dołączono odpis opisanego zażalenia i odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wniosła o: - odrzucenie skargi względnie - oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz podała, co następuje: organ przyznaje, ze skarżący skierował w dniu 29 grudnia 2008 roku do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wniosek o wypłatę równoważnika mieszkalnego za remont zajmowanego lokalu. Na swój wniosek skarżący uzyskał odpowiedź – pismo z dnia 23 stycznia 2009 roku, w których poinformowano, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie ma aktualnie uprawnień do orzekania o uprawnieniach emerytów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W marcu 2006 roku Skarżący został poinformowany o zmianie - z dniem 1 stycznia 2006 roku - przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku, kiedy to weszło w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku i o tym, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego emerytom policyjnym nie przysługuje. Pismo informujące o zmianie przepisów zostało wysłane do wszystkich emerytów policyjnych pobierających równoważniki. Przepisy ustawy o Policji nie stanowiły i nadal nie stanowią podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego emerytowi policyjnemu. Nie ma również innego przepisu prawa przyznającego prawo do takiego równoważnika emerytom policyjnym, co potwierdza orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 roku w sprawie osób uprawnionych do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok w tej sprawie jest ostateczny. Uchylenie wykraczających poza upoważnienie ustawowe przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku przywróciło stan zgodny z prawem. W takiej sytuacji – zdaniem organu – po dniu 1 stycznia 2006 roku żądanie emeryta policyjnego do ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego utraciło charakter sprawy administracyjnej. Dlatego też nie jest dopuszczalna skarga do sądu na bezczynność organu administracji na podstawie art.3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto skarga winna zostać odrzucona, gdyż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje uprawnień innym pomiotom niż policjanci do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, Sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu. Zgodnie z przepisami ustawy, jednym z wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 52 § 1 i 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W wypadku skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 i art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, co następuje: z akt sprawy wynika, że w dniu 30 grudnia 2008 roku ( data wpływu do organu) skarżący M. R., emeryt policyjny, złożył w Komendzie Miejskiej Policji w [...] pisemny wniosek o "wypłacenie kwot należnego i do chwili obecnej nie wypłaconego za 3 lata - 2006, 2007 i 2008 rok, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego". Z dołączonych do wniosku trzech "Oświadczeń mieszkaniowych do ustalania uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości" wynika - wbrew sformułowaniu wniosku pisemnego skarżącego, że przedmiotem wniosku jest ustalenie uprawnień do tego rodzaju równoważnika. Za takim rozumieniem wniosku może przemawiać również zamieszone na drukach sformalizowanym wniosku oświadczenie, że "oświadczam, że od dnia 30.08.1989r zajmuję lokal mieszkalny i ubiegam się o przyznanie równoważnika pieniężnego za jego remont za rok 2006,( odpowiednio: 2007 i 2008)" jak również i to, że na odwrotnej stronie formularzy znajdują się nadruki informujące, iż dane zawarte w oświadczeniu wykorzystywane będą wyłącznie w celu ustalenia prawa policjanta (emeryta, rencisty policyjnego) do lokalu mieszkalnego i świadczeń finansowych z tym związanych". Zatem pierwszą powinnością organu, do którego wpłynęło podanie (wniosek) M. R. było precyzyjne ustalenie, czego dotyczy wniosek i jaki organ jest właściwy do rozpoznania sprawy. Zauważyć w tym miejscu należy, że przywołane wyżej druki "oświadczenia mieszkaniowego", jak wynika z ich treści, stanowią załącznik do rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasaprzyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz.919), a – wbrew stanowisku odpowiadającego na skargę - przepisy tego rozporządzenia wskazują organy właściwe w sprawach orzekania w przedmiocie omawianego równoważnika. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia : organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego są wymienione tam organy Policji (minister, Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy Policji, komendanci powiatowi (miejscy) Policji i inne), zgodnie z art. 90 ust. 5 przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej, a art. 91 ustawy stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Skarżący jest emerytem policyjnym zatem jego uprawnienia regulują przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( j. t. Dz. U. z 2004, Nr 8, poz.67 ze zm.) i przepisy wykonawcze. Ustalanie prawa do świadczeń wchodzących w skład zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, w tym – dodatków do emerytur i rent (Rozdział 4 cyt. ustawy) następuje w trybie i przed organami wskazanymi w tej ustawie (przepisach wykonawczych). Powracając do stanu faktycznego sprawy ze skargi M. R. należy zatem wskazać, że wobec niejednoznaczności wniosku skarżącego skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na tym etapie postępowania przedwczesne jest wskazywanie, który z organów zobowiązany jest do podjęcia merytorycznego orzeczenia w przedmiocie żądania skarżącego. Ponieważ jednak zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, w tym - z art. 65 § 1 kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, a przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, zatem Komendant Wojewódzki Policji w [...], po ewentualnym wyjaśnieniu treści żądania skarżącego, miał obowiązek podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie wniesionego wniosku. Obowiązujące terminy załatwiania spraw określają przepisy art. 35 i n. kpa, a na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Z akt administracyjnych, oświadczeń stron i dokumentów przedłożonych przez skarżącego wynika, że skarżący złożył zażalenie do Komendanta Głównego Policji w [...], domagając się wydania rozstrzygnięcia w Jego sprawie, zatem należy uznać, że równolegle wyczerpał tryb, warunkujący możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 52 ppsa. Skoro wniosku skarżącego nie rozstrzygnięto w formie przewidzianej przepisami prawa, zarzut skarżącego, że organ, do którego skierowano wniosek, pozostaje w bezczynności, jest uzasadniony. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.