I SA/Wa 481/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi spółki [...] sp. z o. o. w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w P. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. nr [...] w sprawie uwłaszczenia [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego Nr [...] w P. działkami nr [...], [...], [...] i [...], położonymi w P. przy ul. [...] – uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji przedstawiony został następujący stan sprawy: Wojewoda [...], działając m.in. na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), decyzją z [...] lipca 1991 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego Nr [...] w P. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. przy ul. [...], oznaczonego jako nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Pismem z 11 czerwca 2007 r. [...] Sp. z o.o. w P. wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji uwłaszczeniowej. Spółka wskazała, że decyzją z [...] sierpnia 2006 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczeń o nacjonalizacji przedsiębiorstwa [...] Warsztat [...] P., ul. [...] i przedsiębiorstwa [...]. Wytwórnia [...] w P., ul. [...] Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej uznając, że wymienione działki w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dniu wydani decyzji uwłaszczeniowej stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie uwłaszczonego Przedsiębiorstwa. Wobec tego nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ponieważ zaistniały przesłanki do uwłaszczenia z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. W decyzji tej wskazano też, że stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych stanowi podstawę do wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. a więc w trybie wznowienia postępowania, a nie w trybie stwierdzenia nieważności. Rozpatrując sprawę ponownie Minister Infrastruktury stwierdził, że wymienione działki, objęte decyzją uwłaszczeniową, odpowiadają nieruchomościom zapisanym w dawnych księgach wieczystych: P. tom XXXIX wykaz L. [...], parcela nr [...], P. – tom XXII, wykaz L. [...]; parcela nr [...], P. tom XIII, wykaz L.[...]; parcel nr [...] i P. tom XXXIX, wykaz [...], parcela nr [...], które przed nacjonalizacją stanowiły własność [...] Sp. z. o.o. w P. Nieruchomości te najpierw przeszły pod przymusowy zarząd państwowy ustanowiony zarządzeniem Ministra [...] z dnia [...] lipca 1950 r. m.in. nad przedsiębiorstwem pn. Wytwórnia [...] w P. ul. [...], a następnie stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Nr [...] tego Ministra z dnia [...] listopada 1950 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] Warsztat [...] w P. ul. [...]. Z decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2006 r. wynika, że mimo określenia i używania w dokumentacji związanej z procesem nacjonalizacji dwóch różnych nazw w stosunku do przedmiotowego zakładu, stanowiło ono jedno i to samo przedsiębiorstwo, będące własnością [...] Sp. z o.o. w P. Protokół zdawczo-odbiorczy znacjonalizowanego przedsiębiorstwa został zatwierdzony orzeczeniem Ministra [...] z dnia [...] maja 1952 r. W związku z wnioskiem [...] z dnia 15 lipca 2001 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra [...] z [...] listopada 1950 r. i z [...] maja 1952 r. oraz zarządzenia tego Ministra z [...] lipca 1950 r. w części odnoszącej się do przedsiębiorstwa Warsztat [...] i Wytwórnia [...] w P. Następnie Minister Gospodarki decyzją z [...] października 2006 r. utrzymał swoją decyzję z [...] sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2007 r. sygn. akt IV S.A./Wa 2426 oddalił skargę Prezydenta Miasta P. Aktualne orzecznictwo nie podziela stanowiska prezentowanego w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., gdyż nie uwzględnia ono skutków wydania orzeczenia dotkniętego ciężką wadliwością oraz tego, że stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego wywołuje skutek ex tunc. Stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych wywołało taki właśnie skutek. Oznacza to, że nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych istniała już w dacie ich wydania, zatem Skarb Państwa nie nabył skutecznie prawa własności nieruchomości objętej orzeczeniami nacjonalizacyjnymi. Wobec tego decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., zawiera bowiem wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a także nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat. Wówczas organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Odwracalność lub nieodwracalność skutków prawnych należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji oraz ich kompetencje do stosowania władczych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych wymaga działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego, to wówczas skutek prawny będzie nieodwracalny. Decyzja wywołała skutek nieodwracalny, gdy ani przepisy prawa materialnego ani prawa procesowego, stanowiącego podstawę działania organu administracji nie czynią organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. Skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji, ze względu na zakres jego kompetencji, będzie nieodwracalny. Aktem notarialnym – umową sprzedaży przedsiębiorstwa i ustanowienia hipoteki z [...] września 1996 r. Skarb Państwa sprzedał [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego nr [...] w P. jako zespół składników materialnych i niematerialnych, w skład których wchodziło także prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek oraz własność położonych na nich budynków, spółce pod firmą "[...]’ sp. z o.o. [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego nr [...] w . które przekształciło się firmę "[...]" [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego S.A. w P. Spółka ta zbyła nabyte prawa aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2004 r. E. D. Wobec przejęcia praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym, wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a., gdyż organ nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym. Zbycie praw rzeczowych do uwłaszczonej nieruchomości nastąpiło aktem notarialnym z [...] września 1996 r., a zatem znacznie wcześniej niż złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych ([...] lipca 2001 r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 156 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż sprzedaż użytkowania wieczystego osobie trzeciej wywołuje nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu skargi [...] powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. III AZP 5/95 (OSNAPiUS 1995/19, poz. 235), w której Sąd ten uznał za dopuszczalne rozwiązanie użytkowania wieczystego gruntu w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), gdy prawo to powstało na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Także obecnie obowiązująca ustawa w art. 33 zawiera możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego z przyczyn, o których mowa w nieobowiązującym już art. 26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przepis ten w ust. 4 zawiera odniesienie do stosowania przepisów art. 33 także do użytkowania wieczystego nabytego w inny sposób niż w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 k.c., jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. Zatem istnieje możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego, które powstało na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stąd twierdzenie, że zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne należy uznać za błędne. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nie narusza prawa. Minister Infrastruktury uchylając własną decyzję z [...] czerwca 2008 r. i stwierdzając, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. w przedmiocie uwłaszczenia została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie można stwierdzić jej nieważności z tego powodu, że wywołała nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 (in fine) k.p.a., dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i zweryfikował w tym zakresie swoją wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąc podstawę stwierdzenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana w zakresie obowiązujących przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracyjny. Przy czym należy dodać, że jeśli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego. Stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny. Przede wszystkim odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny będzie nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji stwierdzić należy, decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepis prawa materialnego ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 1995 r. sygn. III ARN 8/95 – OSN 1995, z. 18, poz. 223; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2001 r. sygn. IV S.A. 914/99 – LEX 55762; wyrok NSA z 28 września 2001 r. sygn. I S.A. 326/01 – LEX nr 75508). Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pominięto, że treść powołanych w niej przepisów jest różna. Ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dopuszczała możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego, powstałego również na podstawie przepisów o uwłaszczeniu osób prawnych, co należało do oceny i decyzji organu administracji publicznej. Ten stan prawny uległ zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przewidziana w art. 33 ust. 3 tej ustawy możliwość żądania rozwiązania użytkowania wieczystego w określonych w tym przepisie okolicznościach nie uprawnia organu do samodzielnego działania w tym zakresie, należy to wyłącznie do ewentualnego wystąpienie do sądu powszechnego z odpowiednim wnioskiem. Powyższy przepis określa kompetencje właściwego organu do żądania rozwiązania użytkowania wieczystego przed sądem powszechnym, przy czym przed złożeniem wniosku w takiej sprawie organ ocenia, czy wystąpiły przesłanki do żądania rozwiązania umowy lub stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami użytkowania wieczystego nabytego w inny sposób niż w drodze umowy. Powoływanie się przez skarżącą na możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego w trybie cywilnoprawnym nie jest zasadne. Czynnościami, które mogą podjąć organy w ramach usuwania skutków wydania decyzji z naruszeniem prawa należeć mogą wyłącznie do sfery prawa administracyjnego, co przedstawiono wyżej, a omawiane do takich nie należą. Trzeba też dodać, że właściwy organ ze względu na cywilny charakter sprawy rozwiązania użytkowania wieczystego, organ nie może też być zobowiązany przez organ wyższego stopnia do podjęcia czynności w tym zakresie, tj. do wystąpienia z odpowiednim pozwem do sądu powszechnego. Z tych względów sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).