II GSK 1069/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec (spr.) del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt I SAB/Lu 8/09 w sprawie ze skargi M. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. w przedmiocie pomocy w likwidacji skutków suszy w uprawie leśnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt I SAB/Lu 8/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. odrzucił skargę M. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. w przedmiocie pomocy w likwidacji skutków suszy. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. M. G. złożył skargę do WSA w L. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. w związku z nierozpoznaniem jego wniosku z dnia 25 października 2006 r. o udzielenie pomocy w likwidacji skutków suszy w uprawie leśnej, jakie wystąpiły w 2006r. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wnosząc o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi argumentował, że postępowanie w przedmiocie powyższego wniosku nie było prowadzone, albowiem w przedmiocie likwidacji skutków katastrofalnej suszy w 2006 r. zadaniem Agencji, zgodnie z poleceniem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) - Departamentu Obsługi Środków Towarzyszących, było jedynie zebranie za pośrednictwem biur powiatowych i przekazanie do MRiRW informacji dotyczących beneficjentów, których uprawy ucierpiały w wyniku suszy, celem oszacowania strat i udzielenia ewentualnej pomocy. Organ zauważył, iż komunikaty i pisma z MRiRW dotyczył beneficjentów, którzy dokonali zalesienia na wiosnę 2006 r., a skarżący dokonał zalesienia w 2005 r., tym samym wytyczne MRiRW jego nie dotyczył. Organ wskazał również, że wnioski skarżącego o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych za poszczególne lata zostały merytorycznie rozpatrzone. Odrzucając skargę na bezczynność Sąd I instancji wskazał, iż kwestia pomocy w likwidacji skutków suszy, jak wynika z zakresu przedmiotowego zadań ARiMR określonych ustawą z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), nie należy do jej kompetencji, nie zobowiązuje tym samym jej organu do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie zobowiązuje do merytorycznego rozstrzygnięcia, które następnie mogłoby stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. W tym przypadku ARiMR, działając na prośbę MRiRW sprawującego nadzór nad Agencją (art. 3 ustawy o ARiMR), wykonała jedynie czynności techniczne, polegające na zebraniu i przekazaniu do MRiRW informacji dotyczących poszkodowanych beneficjentów i poinformowaniu ich o konieczności zgłoszenia do właściwych nadleśnictw informacji dotyczących zapotrzebowania na sadzonki służące do uzupełniania wypadów powstałych w wyniku suszy. Zdaniem Sądu nie można więc mówić o bezczynności organu, w związku z czym skarga M. G. była niedopuszczalna i dlatego została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). M. G. złożył skargę kasacyjną, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. obrazę art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., poprzez oparcie postanowienia o odrzuceniu skargi na nieodpowiednim przepisie, który wg stanu prawnego w dacie popełnienia przez organ aktu bezczynności nie obowiązywał i poprzez wadliwe ustalenie faktyczne braku bezczynności w postępowaniu mimo wieloletniej zwłoki w załatwianiu wniesionej sprawy Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. obrazę: - art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez zaniechanie doręczenia skarżącemu odpisu odpowiedzi organu na skargę, co uniemożliwiło stronie wykazanie bezzasadności wyjaśnień zawartych w tym piśmie, pozbawiając w ten sposób skarżącego obrony swojego interesu; - art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy z pominięciem okoliczności podniesionych w skardze. M. G. wskazał, że w 2005 r. zalesił grunt, a w 2006 r. część posadzonych drzewek uległa zniszczeniu wskutek suszy. Wobec żądania ARiMR, zamieszczonego w komunikacie w sprawie szkód leśnych, skarżący wystąpił z formalnym wnioskiem z dnia 15 października 2006 r. o udzielanie pomocy w likwidacji skutków suszy. Podniósł, że wniosek został przyjęty bez zastrzeżeń i w jego ocenie postępowanie administracyjne zostało wszczęte. Twierdził, że skierowane do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji zażalenie na przewlekłe rozpoznanie wniosku przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji jak i skarga do Prezesa Agencji nie odniosły skutku. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej Skarżący nie zgodził się z odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., twierdząc, że Sąd wadliwie uznał iż Kierownik Biura Powiatowego nie był zobowiązany do załatwienia wniosku strony powołując ustawę z 9 maja 2008 r. o ARiMR, podczas gdy tej ustawy w 2006 r. jeszcze nie było a do prowadzenia postępowania w sprawie pomocy w likwidacji skutków suszy zobowiązuje art. 61 § 1 i art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., zatem sprawa podlega rozpoznaniu jedynie w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji kontrolowane może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest wadliwe w zakresie objętym podstawami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. W konsekwencji na stronie wnoszącej skargę kasacyjną spoczywa obowiązek powołania konkretnych przepisów prawa, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, podstawy na których ją oparto nie usprawiedliwiają bowiem zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu Sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z przyczyn innych niż określone w pkt 1-5. Ocena dopuszczalności skargi na bezczynność wymaga wskazania na uregulowanie zawarte w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z nim kontrola sądowa działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Dopuszczalność tego typu skargi zależy zatem od tego czy zarzucana bezczynność polega na niewydaniu: decyzji administracyjnej (pkt 1), postanowienia, na które służy zażalenie albo postanowienia kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (pkt 3) innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach (pkt 4a). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie strony, wskutek zgłoszonego przez nią wniosku pomocy w likwidacji skutków suszy w uprawie leśnej, doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, które winno zakończyć się wydaniem decyzji. Odnosząc się do powyższego przede wszystkim wskazać należy, iż skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że do wszczęcia postępowania na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.) dochodzi wówczas, gdy zawarte we wniosku strony żądanie dotyczy sprawy indywidualnej, załatwianej w prawem przewidzianej formie. Jeżeli zaś żądanie nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji - postępowanie nie wszczyna się. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przy tym regulacji pozwalającej na wydanie decyzji czy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (v. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" M. Jaśkowska, A. Wróbel, Lex 2010; komentarz do art. 61 teza 9 i 10 i powołane tam piśmiennictwo oraz orzecznictwo). Zgodzić należy się też ze stanowiskiem, że generalnie załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji w sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985 r. III SA 988/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 38 z glosą J. Borkowskiego). W tym stanie rzeczy – wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej – w rozpatrywanym przypadku nie doszło do wszczęcia postępowania z wniosku strony o udzielenie pomocy w likwidacji skutków suszy w uprawie leśnej, jakie wystąpiły w 2006r. a obowiązku organu do załatwienia tego wniosku w drodze decyzji nie można wyprowadzić wyłącznie z art. 104 § 1 k.p.a. Przepis ten - stanowiąc że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej) - wskazuje jedynie na decyzję administracyjną jako podstawową formę rozstrzygania spraw. Regulacja ta nie zmienia jednak faktu, że wydanie decyzji może nastąpić jedynie w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej na podstawie norm prawa materialnego. Skoro zatem brak przepisu prawa materialnego, w oparciu o który organ byłby uprawniony i zobowiązany rozstrzygnąć o prawie strony do pomocy w likwidacji skutków suszy w uprawie leśnej, jakie wystąpiły w 2006 r. – to nie mogła wystąpić bezczynność organu, w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uznał w rozpoznawanej sprawie, iż wniesiona przez M. G. skarga jest niedopuszczalna. Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. Przepis ten stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania cywilnego do postępowania dowodowego, którym mowa w § 3, według którego z kolei Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wobec brzmienia przytoczonej regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że przepis ten nie może być skutecznym instrumentem do kwestionowania prawidłowości doręczeń pism w postępowaniu sądowy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie naruszenie ww. przepisu skarżący upatruje w zaniechaniu doręczenia mu odpisu odpowiedzi organu na skargę, co – w jego ocenie - uniemożliwiło wykazanie bezzasadności wyjaśnień zawartych w tym piśmie, pozbawiając go w ten sposób obrony swojego interesu. Kwestię doręczeń stronom pism przeciwników procesowych reguluje art. 47 § 1 p.p.s.a., zarzutu naruszenia którego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie postawiono. Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że niezależnie od powyższego dopuszczalność skargi jest zagadnieniem prawnym i argumentacja odpowiedzi na skargę nie rzutowała na wynik proceduralnego rozstrzygnięcia w tej kwestii. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania może być tymczasem skuteczne tylko wtedy, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – co strona winna wykazać. Powyższe wynika z regulacji zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten określa podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną. Tym samym nie może mu uchybić Sąd I instancji – co wskazuje na całkowitą bezzasadność zarzutów naruszenia tego przepisu, sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej. Odnośnie ostatniego z zarzutów: art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Naruszenie tego przepisu nie może zatem nastąpić, gdy – jak w tym przypadku – sprawa nie podlegała merytorycznemu rozpoznaniu na rozprawie lecz do jej odrzucenia doszło - zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. - na posiedzeniu niejawnym. Z tych wszystkich względów skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.