II SA/Op 195/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, przez L. G., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie decyzji własnej tegoż organu z dnia 8 listopada 1997 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę ganku – wiatrołapu jako nadbudowy nad istniejącym garażem przy ul. [...] w O., na działce nr A k.m. [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych: Decyzją z dnia 8 listopada 1997 r. Prezydent Miasta Opola, zatwierdzając projekt budowlany, udzielił L. G. pozwolenia na budowę ganku – wiatrołapu jako nadbudowy nad istniejącym garażem przy ul. [...] w O., na działce nr A k.m. [...]. Na skutek pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu wnioskującego o zbadanie, czy pozwolenie na budowę wygasło, pismem z dnia 3 sierpnia 2006 r. organ powiadomił L. G. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 8 listopada 2006 r. Postanowieniem z dnia 20 września 2006 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone. Następnie postanowienia z dnia 11 października 2006 r. organ podjął postępowanie. Decyzją z dnia 31 stycznia 2007 r. Prezydent Miasta Opola odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta uchylona została jednak decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 5 kwietnia 2007 r., mocą której sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Na skutek zażalenia A. B. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola, wniesionego w trybie art. 37 K.p.a., postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2007 r. Wojewoda Opolski, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy - do dnia 31 sierpnia 2007 r. Wydana w dniu 31 sierpnia 2007 r. decyzja Prezydenta Miasta Opola, stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 listopada 1997 r., została uchylona decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 27 listopada 2007 r., a sprawa przekazana została powtórnie do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta Opola stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 listopada 1997 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 162 §1 pkt 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotem przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego było ustalenie, daty rozpoczęcia robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę oraz jaki był ich przebieg. W oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalono, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w dniu 10 lipca 1999 r., a wykonane roboty polegały na wzmocnieniu oraz pogłębieniu istniejących fundamentów garażu i następnie podbiciu fundamentów pod garażem. Pozwolenie na budowę z dnia 8 listopada 1997 r. dotyczyło budowy ganku – wiatrołapu jako nadbudowy nad istniejącym garażem, a stanowiący integralną część pozwolenia projekt budowlany nie obejmował faktycznie wykonanych robót. W oparciu o dokonane ustalenia organ przyjął, iż na wykonane roboty nie udzielono pozwolenia i nie można uznać ich za wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 listopada 1997 r. Wskazując, iż decyzja ta stała się ostateczna w dniu 9 grudnia 1997 r. stwierdził, że w celu uniknięcia wygaśnięcia decyzji objęte nią prace budowlane winny być rozpoczęte przed upływem dwóch lat od dnia, w którym stała się ostateczna, tj. przed dniem 9 grudnia 1999 r. Skoro jednak wykonane roboty budowlane nie były objęte pozwoleniem na budowę, a budowa nie została rozpoczęta przed upływem tego terminu organ uznał, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja wygasła. W odwołaniu od decyzji L. G. zarzuciła organowi brak rzetelności w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Kwestionując stanowisko organu co do rozpoczęcia budowy po upływie 2 letniego terminu podniosła, iż skoro ustawodawca przewidział, że rozpoczęcie budowy następuje poprzez przystąpienie do robót przygotowawczych, które nie noszą znamion robót budowlanych, nie można stwierdzić, że budowa nie została rozpoczęta poprzez wykonanie robót budowlanych, które zabezpieczały obiekt przed powstaniem awarii budowlanej na skutek jego nadbudowy. W ocenie odwołującej organ nie ustalił ponadto charakteru robót poprzedzających wykonanie budowy objętej projektem, jak również nie wykazał, że były one realizowane w warunkach samowoli budowlanej i nie ocenił, czy stanowiły odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Dodatkowo, jej zdaniem, organ naruszył także przepis art. 9 K.p.a. i w konsekwencji tego uniemożliwił stronie wytłumaczenie się z podjętych działań. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Podtrzymując stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji, w odniesieniu do zarzutu odwołania, jakoby wykonane roboty nieobjęte pozwoleniem, mogły zostać uznane za prace przygotowawcze, w oparciu o art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wyjaśnił, że prace przygotowawcze enumeratywnie wyliczone przez ustawodawcę stanowią katalog zamknięty. Nie można tym samym uznać innych prac czy robót budowlanych (w tym wzmocnienia fundamentów, czy wykonania wanny szczelnej) za prace rozpoczynające budowę i przesądzające o ważności pozwolenia. Podniesione przez stronę kwestie wykazania, że wykonane roboty stanowiły samowolę budowlaną lub też odstępstwo od projektu, nie należą z kolei do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uznał ponadto, że organ pierwszej instancji nie uchybił art. 9 K.p.a. Wskazał także, że skoro w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono żadnych nowych dowodów, przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, nie zawiadamiano stron o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu L. G. wniosła o uchylenie decyzji odwoławczej, podnosząc zarzut naruszenia: art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 K.p.a., art. 10 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się do przeprowadzonego postępowania jako wadliwe skarżąca wskazała niedokonanie ustaleń w zakresie wyjaśnienia powodów podjęcia decyzji o wzmocnieniu ław fundamentowych pod przewidywaną nadbudową obiektu. Zaznaczyła, iż w kontrolnym postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego nie stwierdzono aby wykonane roboty były realizowane poza zakresem robót objętych pozwoleniem. Kwestionując stanowisko organu skarżąca wskazała ponadto, że w przypadku nadbudowy istniejącego obiektu, w zakresie prawidłowego posadowienia na gruncie, należało sprawdzić możliwość dodatkowego obciążenia istniejących fundamentów. Przyjmując jednak tezę postawioną przez organy należałoby uznać, że projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu, winien zawierać wszystkie szczegóły konstrukcyjne projektowanych rozwiązań. Obowiązujące obecnie brzmienie art. 35 Prawa budowlanego pozbawiło natomiast administrację architektoniczno- budowlaną prawa kontrolowania rozwiązań zawartych w projektach, poddając obligatoryjnej kontroli jedynie projekt zagospodarowania terenu. Za rozwiązania zawarte w projekcie odpowiadają projektanci i częściowo kierownik budowy, który na równi z projektantem odpowiedzialny jest za obiekt w zakresie statyki. Skarżąca wyjaśniła, że w zakresie spornej budowy projekt zawierał ogólne zasady kształtowania ustroju konstrukcyjnego, natomiast szczegóły zgodnie z przyjętym założeniem były rozstrzygane w trakcie budowy. Projekt przedłożony do zatwierdzenia zawierał przy tym rozwiązania funkcjonalno przestrzenne pozwalające na dokonanie oceny dokumentacji w zakresie wymogów art. 35 Prawa budowlanego. Jednocześnie też, w ocenie skarżącej, organem uprawnionym do stwierdzenia, czy roboty polegające na wzmocnieniu fundamentów realizowane były na podstawie pozwolenia, czy też w warunkach samowoli budowlanej, jest organ nadzoru budowlanego, co wyłącza oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na tej przesłance. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał swoją argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej wyjaśnił przy tym, że stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej nie przesądza o terminowym rozpoczęciu robót. Jednocześnie ustalenie przez kierownika budowy konieczności wykonania robót wykraczających poza projekt budowlany winno skutkować, zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego, uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej przez organy procedury. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 8 listopada 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. G. pozwolenia na budowę ganku – wiatrołapu jako nadbudowy nad istniejącym garażem przy ul. [...] w O., na działce nr A k.m. [...]. Stosownie do przedmiotu tego postępowania w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, iż w myśl art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa organ obowiązany jest do zbadania w postępowaniu administracyjnym, czy spełnione zostały przesłanki wygaśnięcia wymienione w tym przepisie. W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę nakaz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wynika z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z tą regulacją, w brzmieniu znajdującym zastosowanie do niniejszej sprawy tj. obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawa z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2008 r. Nr 145, poz. 914), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Niepodjęcie prac budowlanych objętych pozwoleniem na budowę przed upływem 2 lat, od dnia kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, stanowi zatem jedną z rozłącznych przesłanek wygaśnięcia pozwolenia na budowę z mocy prawa. Jednocześnie też, na mocy art. 161 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, okoliczność ta stanowi podstawę do stwierdzenia tego wygaśnięcia w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji. Uwzględniając powołane regulacje w ocenie Sądu uznać należało, iż w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, dokonując w tym zakresie ustaleń, co do daty rozpoczęcia robót budowlanych objętych pozwoleniem oraz ich przebiegu. Jednocześnie też, jako mieszczące się w granicach postępowania uznać należało dokonanie oceny wykonanych przez inwestora prac jako nieobjętych pozwoleniem na budowę i stwierdzenie na tej podstawie, że budowa nie zostały rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia ostateczności pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że przyjęte przez organy daty wykonywania robót związanych z pogłębieniem i wzmocnieniem fundamentów garażu oraz ich zakres nie był przez skarżącą negowany. Dostrzec też trzeba, że pozwolenie na budowę z dnia 8 listopada 1997 r. dotyczyło budowy ganku – wiatrołapu jako nadbudowy nad istniejącym garażem i co nie budzi wątpliwości stało się ostateczne w dniu 9 listopada 1997 r. Prace budowlane mieszczące się w zakresie udzielonego pozwolenia winny były być zatem rozpoczęte przed dniem 9 grudnia 1999 r. W toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia ustalono natomiast, że inwestor na terenie budowy rozpoczął w dniu 10 lipca 1999 r., tj. przed upływem dwuletniego terminu, prace polegające na wzmocnieniu i pogłębieniu istniejących fundamentów, a następnie zgodnie z zapisem z dziennika budowy z dnia 10 czerwca 2001 r. podbiciu fundamentów pod garażem i w dalszej kolejności również wykonaniu wanny szczelnej. Stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, w celu ustalenia czy budowa rozpoczęta została przed upływem 2 lat od dnia ostateczności pozwolenia na budowę, konieczne było zatem dokonanie oceny, czy prace które rozpoczęto przed upływem dwuletniego terminu mieszczą się w zakresie udzielonego pozwolenia. Wykonanie prac budowlanych innych niż objęte pozwoleniem na budowę pozostaje bez wpływu na zachowanie terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodzić się przy tym również należy z oceną dokonaną przez organy pierwszej i drugiej instancji, że prace rozpoczęte przez inwestora przed dniem 9 grudnia 1999 r. nie były objęte pozwoleniem na budowę. Jak już wcześniej wskazano pozwolenie obejmowało budowę ganku – wiatrołapu jako nadbudowy nad istniejącym garażem. W zakresie tej budowy nie zostały jednak przewidziane prace polegające na wzmocnieniu i pogłębieniu istniejących fundamentów oraz podbiciu fundamentów pod garażem. Dostrzec bowiem trzeba, że o ile w pozwoleniu na budowę planowana budowa została jedynie ogólnie scharakteryzowana, rodzaj i charakter robót budowlanych, przewidzianych do realizacji w zakresie wskazanego zamierzenia inwestycyjnego, określony został w projekcie budowlanym stanowiącym integralną część pozwolenia na budowę. Z projektu budowlanego zaś nie wynika, aby przewidziano w nim wykonanie robót polegających na wzmocnieniu i pogłębieniu istniejących fundamentów. Z tego też względu nie można było uznać, że te wykonane roboty objęte były pozwoleniem na budowę. Skoro zaś przed upływem terminu wskazanego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor nie podjął prac przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym uznać należało, że pozwolenie na budowę wygasło. To z kolei skutkowało prawidłowym stwierdzeniem wygaśnięcia pozwolenia w drodze decyzji. Podjęte przez inwestora prace, jako nie mieszczące się w granicach udzielonego pozwolenia, nie mogły bowiem być uznane za rozpoczęcie budowy. Nie można przy tym uznać twierdzenia strony, że wykonane prace stanowiły roboty przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak słusznie dostrzegły organy, katalog takich robót określony został w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; wykonanie niwelacji terenu; zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że wymienione w nim prace uznane przez ustawodawcę za przygotowawcze stanowią katalog zamknięty, którego rozszerzanie jest niedopuszczalne. Wobec powyższego podjęte przez inwestora prace w lipcu 1999r., jako nie ujęte w nim tym przepisie, nie mogły zostać uznane jako mające charakter przygotowawczych. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu uznać należało, że w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i zaskarżoną decyzją stwierdzono wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności faktyczne konieczne do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Na gruncie tych regulacji organ uprawniony był bowiem jedynie do stwierdzenia, czy do dnia 9 grudnia 1999 r. rozpoczęte zostały roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę. Bez znaczenia dla dokonania takich ustaleń, jak i dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, było przy tym ustalenie przyczyn podjęcia przez inwestora spornych robót. W granicach postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie mieści się bowiem rozstrzygnięcie kwestii legalności wykonanych robót czy też uznania, że prowadzone są one, bądź były w warunkach samowoli budowlanej, jak też i ocena możliwości rozszerzenia pozwolenia na budowę o sporne prace w trybie zmiany tego pozwolenia, które choć mogące dotyczyć spornej budowy podlegają wyjaśnieniu w odrębnych postępowaniach. Nie można także zgodzić się, z podniesionym w skardze, zarzutem naruszenia w postępowaniu art. 10 § 1 K.p.a. Wprawdzie z treści zaskarżonej decyzji wynika, że przed jej wydaniem nie zawiadomiono stron o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a., jednakże jak wyjaśnił organ, w postępowaniu odwoławczym nie zostały zebrane żadne nowe dowody. Decyzja wydana została w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej organ pismem z dnia 6 lutego 2008 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Stronom zapewniono zatem czynny udział w postępowaniu w zakresie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organów pierwszej i drugiej instancji. Wyjaśnić przy tym przyjdzie, że zarzut w tym zakresie może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Koniecznym jest zatem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.a., orzeczono jak w sentencji.