II SA/Lu 326/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewoda po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] ustalającą odszkodowanie na rzecz S. T. i B. C. za działki o łącznej pow. 0,27 ha położone w D. Gmina G., które przeszły na własność Gminy G. w związku z podziałem działek z przeznaczeniem pod drogi gminne. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzjami Wójta Gminy G. z dnia [...] oraz z dnia [...] został dokonany podział działek o łącznej pow. 2,37 ha, stanowiących własność S. i B. małż. C. Podziału dokonano zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr X/47/91 oraz z planem zagospodarowania przestrzennego terenów zespołu domów jednorodzinnych, zatwierdzonym uchwałą Nr V/28/94. W wyniku tych podziałów, dokonanych na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,27 ha zostały przeznaczone pod drogi i przeszły z mocy prawa na własność Gminy G. W dniu 18 listopada 1997 r. S. C. (obecnie po zmianie nazwiska – T.) zwrócił się do Gminy G. o wypłatę odszkodowania. Sprawa była rozpoznawana wielokrotnie przez organy obu instancji, jak i przez sądy administracyjne. W konsekwencji odszkodowanie zostało ustalone decyzją Starosty z dnia [...] na kwotę 26 190 zł i wypłacone w dniu 10 grudnia 1999 r. W toku dalszego postępowania, decyzją z dnia [...] Starosta ponownie ustalił, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie w kwocie 58 509 zł i stwierdził, że po potrąceniu wypłaconej kwoty 26 190 zł (wynoszącej po zwaloryzowaniu 33 920 zł), do wypłaty pozostaje kwota 24 589 zł. Od decyzji tej odwołał się Wójt Gminy, który podnosił, że organ nie miał prawa waloryzować wypłaconego odszkodowania i pomniejszać przyznanego już odszkodowania o kwotę wypłaconą, bowiem art. 132 ust. 3 a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zezwala na to. Skarżący stwierdził ponadto, że w sprawie nie ma zastosowania art. 98 ust. 3 cyt. ustawy, ponieważ drogi powstałe na wydzielonych działkach nie są drogami publicznymi - Rada Gminy G. nie przyznała im bowiem statusu drogi gminnej na mocy uchwały, tj. w trybie określonym w art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Wojewoda nie uwzględnił zarzutów odwołania. Stwierdził, że nabycie przedmiotowych działek nastąpiło pod drogi publiczne, kwalifikowane jako dojazdowe, co wynika z decyzji zatwierdzających podział, na podstawie których Gmina G. je nabyła oraz z planu miejscowego, zgodnie z którym teren, na którym działki są położone oznaczono symbolem DD (drogi publiczne dojazdowe). Organ przyznał, że wprawdzie o publicznym charakterze decyduje uprzednie formalne zaliczenie jej przez właściwy podmiot do określonej ustawowo kategorii (w przypadku dróg gminnych potrzebna byłaby uchwała rady gminy – art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), to jednak faktycznie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą przez gminę w celu przeznaczenia jej pod drogę publiczną, warunek ten jest niemożliwy do spełnienia, zaś publiczny charakter drogi wynika wprost z decyzji właściwego organu zatwierdzającej podział oraz z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przyjętych i zaakceptowanych uchwałą rady gminy. Z tego względu Wojewoda podzielił pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 9 marca 2006r., sygn. akt I OSK612/05, iż w rozpatrywanej sprawie nieruchomość przeznaczona jest pod drogę publiczną, a więc w sprawie ma zastosowanie art. 98 ust. 3 ugn. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie waloryzacji wypłaconego odszkodowania Wojewoda stwierdził, że nie jest on zasadny, ponieważ w świetle tego przepisu waloryzacja jest możliwa, jeśli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie zmieniona lub uchylona, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Odszkodowanie w wysokości 26 190 zł ustalone decyzją Starosty z dnia [...], utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] zostało wypłacone, ale decyzja Kolegium została uchylona wyrokiem NSA z dnia 6 marca 2001r., a postępowanie w tym przedmiocie nadal się toczy. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji obszernie odniósł się również do operatu szacunkowego nieruchomości, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. K., stwierdzając, że operat ten został sporządzony prawidłowo; Wojewoda podkreślił, że strony w toku postępowania nie wnosiły uwag do wyceny nieruchomości ani do wyjaśnień rzeczoznawcy. Skargę do sądu administracyjnego wniósł Wójt Gminy G., domagając się uchylenia decyzji Wojewody i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 227, 132 ust. 3a i 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego nie było podstaw do waloryzowania wypłaconego już odszkodowania i potrącania go z kwoty nowo ustalonego odszkodowania. Przepis art. 132 ust. 3 a stanowi bowiem wyraźnie, że w razie wypłaty odszkodowania na podstawie decyzji następnie uchylonej kwota ta podlega zwrotowi jako nienależna wraz z ustawowymi odsetkami za zwłokę. W przekonaniu skarżącego nie ma zastosowania w sprawie art. 98 ust. 3 ugn, ponieważ drogi, pod które wydzielono działki, nie mają charakteru dróg publicznych, a jedynie są to drogi wewnętrzne. Nie mają one przymiotu dróg gminnych, ponieważ Gmina G. nie podjęła w tej sprawie uchwały o nadaniu im takiego statusu. Skarżący zarzucił, że rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu nie wypowiedział się co do tej kwestii. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku Wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie przesądził, że przedmiotowe drogi mają charakter publiczny, a w wielu orzeczeniach Sąd ten zajmował stanowisko, że drogi w osiedlach mieszkaniowych są jedynie drogami wewnętrznymi, a zatem przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn nie może mieć do nich zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Skarżący kwestionuje obecnie wyłącznie samą zasadność przyznanego S. i B. małż. C. odszkodowania, podnosząc, że podział dokonany został pod drogi wewnętrzne, a nie publiczne, dlatego odszkodowanie nie przysługuje. Organ I instancji oparł rozstrzygnięcie o art. 98 ust.1 i 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 46, poz.543 z późn. zm.), zwanej dalej ugn, w świetle którego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, które przeszły odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa przysługuje ich właścicielom odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między stronami lub ustalonej według zasad i w trybie obowiązującym przy wywłaszczaniu nieruchomości. Definicję dróg publicznych, wskazaną w tym przepisie i zgodną z definicją zawartą w art.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2004r., Nr 204, poz.2086 z późn. zm.) dopełniają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie / Dz. U. z 1999r., Nr 43, poz.430/) Powołane rozporządzenie w § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 wprowadza podział dróg publicznych na - ustalane w oparciu o określone wymagania techniczne i użytkowe - klasy dróg, do których należą m.in. lokalne i dojazdowe. W świetle powyższego, wbrew zarzutom skargi, nie można więc przyjąć, że drogi dojazdowe nie są drogami publicznymi, ponieważ o "drodze dojazdowej" decydują inne kryteria niż te, które określają drogę publiczną. Pojęcie drogi dojazdowej związane jest ze szczególnymi wymaganiami technicznymi i użytkowymi, zaś pojęcie drogi publicznej wiąże się z podmiotem, któremu przysługuje prawo własności drogi. Z tych względów nie można więc powiedzieć, że w rozumieniu powołanych przepisów drogi dojazdowe, pod które dokonany został podział w niniejszej sprawie, nie mają charakteru dróg publicznych. Podkreślić ponadto należy, że roszczenie skarżących o odszkodowanie powstało na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) Przepis ten stanowił, że za grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. Nie ulega wątpliwości, że drogi, pod które dokonano podziału (dojazdowe, wewnętrzne) są "ulicami", jako że zostały "przeznaczone do obsługi nowych działek"; stanowisko takie zajął Trybunał Konstytucyjny dokonując wykładni przepisu art. 10 ust. 5 w uchwale z dnia 29 marca 1993r. (W 13/92 OTK 1993, poz.17), a argumenty tej wykładni Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. W niniejszej sprawie decyzje o podziale zostały wydane w dniach 16 czerwca oraz 24 listopada 1994r. i stały się ostateczne pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, dlatego działki powstałe w wyniku tego podziału przeszły z mocy powołanego przepisu art. 10 ust. 5 na własność Gminy G.; jako drogi gminne są więc one drogami publicznymi, o których mowa w art. 98 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nie ma w tym zakresie zastosowania przepis art. 233 ugn, zgodnie z którym, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. (podobne stanowisko wyraził Andrzej Bura w: Samorząd Terytorialny 2001/5/18, stwierdzając, że zastosowanie art. 98 ugn może dotyczyć jedynie gruntów, które po dniu 31 grudnia 1998r. zostały zajęte pod drogi publiczne). W ocenie Sądu przepis art. 233 ugn w niniejszej sprawie odnosi się wyłącznie do sposobu ustalania odszkodowania, a nie do zasadności odszkodowania. Powołany przepis nie może być bowiem interpretowany w konflikcie z zasadą praw nabytych: skoro decyzja o podziale stała się ostateczna pod rządem tamtej ustawy, to wydzielone pod ulice działki przeszły na własność Gminy; w konsekwencji S. T. i B. C. przestali być właścicielami tych działek i przysługuje im roszczenie o odszkodowanie. Poza tym, zasada praw nabytych dotyczy też zakresu uprawnień, nabytych przez nich w związku z decyzją o podziale. Roszczenie o odszkodowanie powstało w okresie obowiązywania ustawy poprzedniej i obejmowało szerszy niż obecnie zakres uprawnień, bowiem wiązało się z budową ulic, a nie dróg publicznych. Bez względu jednak na to, jaki charakter mają drogi, pod które dokonano podziału, zdaniem Sądu, odszkodowanie przysługuje byłym właścicielom, gdyż w związku z podziałem i budową dróg zostali oni całkowicie pozbawieni prawa własności, co stanowi naruszenie art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993r., Nr 61, poz.284), będącego - w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z cyt. przepisem Konwencji, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego". Przy czym "pierwsza norma, określona w pierwszym zdaniu artykułu pierwszego ma charakter ogólny i wyraża zasadę poszanowania prawa własności, druga z norm, zawarta w drugim zdaniu tego artykułu, przewiduje prawo pozbawienia własności, pod określonymi warunkami, natomiast trzecia z nich wyrażona w paragrafie drugim, uznaje m.in. prawo Państwa – Stron Konwencji do dokonywania kontroli sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym (...) Trzy wymienione normy, mimo iż są odrębne to nie pozostają bez związku. Druga i trzecia z nich winny być brane pod uwagę w szczególnych przypadkach, gdy następuje kolizja z prawem do poszanowania własności i w związku z tym powinny być interpretowane w świetle pierwszej z norm, która ma charakter ogólny." Taki pogląd wyraził Europejski Trybunał Praw Człowieka w podobnej sprawie - Bugajny i inni przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok z dnia 6 listopada 2007r.), powołując się na sprawę Anheuser - Bush Inc. P. Portugalii (WI, nr 73049/01, §62, ETPCz 2007) W orzeczeniu tym Trybunał przypomniał również swoje dalej idące stanowisko wyrażone m.in. w sprawie Papamichalopoulos i inni p. Grecji, 1993r. oraz Sporrong i Lonnroth p. Szwecji, iż "wywłaszczenie może nastąpić nie tylko wskutek prawnych decyzji władz. Skrajne wypadki odmowy poszanowania mienia muszą być traktowane jako faktyczne wywłaszczenie. Przy ocenie czy doszło do wywłaszczenia nie należy się kierować wyłącznie względami formalnymi, bo Konwencja ma chronić zawarte w niej prawa w sposób rzeczywisty i skuteczny. W każdej sprawie należy więc zbadać, czy zakres ingerencji w korzystanie z mienia nie oznaczał faktycznego pozbawienia własności." (por. M.A. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Krótki komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Wyd. II, Zakamycze 2002, s. 363) Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni wykładnię powołanego przepisu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dokonanego przez Trybunał i stwierdza, że każde pozbawienie właściciela prawa własności lub znaczne ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa, zarówno gdy zostało dokonane na podstawie orzeczenia właściwego organu, jak i wówczas, gdy ma ono charakter jedynie faktyczny, powinno wiązać się z odpowiednią rekompensatą. Z tych względów, niezależnie od tego, jaki charakter mają drogi, pod które dokonano podziału, zasadne jest przyznanie odszkodowania S. T. i B. C., którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach. Wbrew zarzutom skargi, rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania, do porównania przyjął podobne działki, tj. przeznaczone pod drogi dojazdowe; nie miał on natomiast obowiązku wypowiadać się czy mają one charakter dróg publicznych. Niezasadny jest również zarzut zwaloryzowania przez organ wypłaconego w grudniu 1999r. odszkodowania. Znowelizowany przepis art. 132 ust. 3a ugn, obowiązujący już w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, tj. w dniu 17 września 2007r. stanowi wprost, że w sytuacji, gdy decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca, zobowiązana jest do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych, oddalił na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270)