VII SA/Wa 528/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi " [...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]odmówił wydania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pn. przebudowa istniejącego budynku na hotel z przyłączami wod.-kan. i gazu z wyłączeniem przyłącza energetycznego, przy ul. [...] w K., na dz. nr [...], obr. [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła [...] Sp. z o.o. w K. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej "k.p.a."/ - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku złożenia przez [...] Sp. z o.o. odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., a następnie jego wycofania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając, iż nie zachodzą okoliczności wskazane w przepisie art. 137 k.p.a., wydał w dniu [...] lutego 2007 r. decyzję znak [...], którą umorzył postępowanie odwoławcze. Organ podał, że rozstrzygnięcie to wskazuje jednocześnie na brak przesłanek określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., które wskazywałyby, że decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. rażąco narusza prawo, bowiem decyzja prawa nie narusza. Rozpatrując więc późniejszy wniosek Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 110 k.p.a. związany jest wcześniejszym swoim rozstrzygnięciem i obowiązany jest do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której w postępowaniu odwoławczym stwierdził dopuszczalność cofnięcia wniosku i umorzył postępowanie odwoławcze. Jednocześnie organ wskazał, że niezależnie od niniejszego rozstrzygnięcia, badając treść wniosku inicjującego postępowanie nieważnościowe, z urzędu wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. umarzającą postępowanie odwoławcze. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. w K. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania - uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, iż w wyniku wznowionego z urzędu postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] i stwierdzając brak podstaw prawnych do ponownego orzekania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Organ II instancji wskazał, że we wznowionym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniu organ ten dopatrzył się, iż w sprawie zostały złożone w odstępie pół roku dwa wnioski o pozwolenie na użytkowanie, organ zaś stopnia powiatowego w odpowiedzi na oba wnioski - wydał dwie, tożsame pod względem rozstrzygnięcia, decyzje w sprawie omawianego pozwolenia na użytkowanie. Obie decyzje odmawiające z tych samych przyczyn udzielenia pozwolenia na użytkowanie: pierwszą decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] znak [...] i drugą decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] znak [...]. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nie zostało wniesione odwołanie - pozostaje więc ona w obiegu prawnym, jako decyzja ostateczna w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zasadnym więc było we wznowionym postępowaniu uchylić decyzje zapadłe później w tym samym przedmiocie oraz postępowanie w sprawie umorzyć. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, iż brak w obiegu prawnym decyzji, która miała być przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym, czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi bowiem m.in. w przypadku, gdy kontrola przeprowadzona w trybie przepisów art. 156-159 k.p.a. dotyczy decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez działanie w sposób niezapewniający pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz zmniejszający ich świadomość i kulturę prawną; - naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6, 7, 9 i 12 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w sposób szybki i wnikliwy, a przez to mający wpływ na wynik sprawy; - wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, polegającym na dokonaniu błędnej wykładni treści i niewłaściwym zastosowaniu przepisów Konstytucji RP i Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, względnie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem strony skarżącej organ błędnie i z naruszeniem wskazanych przepisów, wydał decyzję, co mogłoby wskazywać na próbę uchylenia się organu od odpowiedzialności za pozostawienie w obiegu prawnym decyzji naruszającej prawo, która to decyzja bezzasadnie pozbawiła inwestora ekspektatywy nabycia prawa w postaci decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nadto strona skarżąca podkreśliła, iż w żadnym postępowaniu zarówno zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym organy nie działały zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego oraz stanowiącymi pewne wskazówki interpretacyjne zasadami konstytucyjnymi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm./, kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a./ Sąd rozstrzyga nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, uwzględnienie zaś skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2008 r. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji, czyli umorzenia postępowania w sprawie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Wskazać należy również, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, stanowiącego wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznych i nieostatecznych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Podkreślić też należy, iż z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 kpa/ mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. /por. wyrok NSA z 29 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 138197 Lex nr 47911/. Przedmiotem kontroli organu w postępowaniu nieważnościowym była ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] odmawiająca wydania [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pn. przebudowa istniejącego budynku na hotel z przyłączami wod.-kan. i gazu z wyłączeniem przyłącza energetycznego, przy ul. [...] w K. Mimo, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym wyjaśnienia wymaga sytuacja procesowa zaistniała w tym postępowaniu, a więc i nawiązania do postępowania wznowieniowego. We wznowionym z urzędu postępowaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopatrzył się, iż w sprawie zostały złożone w odstępie pół roku dwa wnioski o pozwolenie na użytkowanie, a organ stopnia powiatowego w odpowiedzi na oba wnioski - wydał dwie decyzje w sprawie pozwolenia na użytkowanie, tożsame pod względem rozstrzygnięcia - obie z tych samych przyczyn odmawiające [...] Sp. z o.o. udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Pierwsza decyzja została wydana dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] znak [...], druga zaś decyzja zapadła dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] znak [...]. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [...] z dnia [...] lipca 2006 r., nie zostało wniesione odwołanie, pozostaje więc ona w obiegu prawnym, jako decyzja ostateczna w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte jedną z wad kwalifikowanych wyczerpująco wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Zasadnym więc było we wznowionym postępowaniu, traktując wcześniejszą decyzję /z dnia 26 lipca 2006 r./ odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie, jako nowy dowód w sprawie, wyeliminować decyzje zapadłe później w tym samym przedmiocie oraz postępowanie w sprawie umorzyć. Dlatego też w wyniku prawidłowo z urzędu wznowionego postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a.: uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] umarzającą postępowanie odwoławcze oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [...] z dnia [...] listopada 2006 r. i stwierdzając brak podstaw prawnych do ponownego orzekania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie - umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W konkluzji należy wskazać, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] odmawiająca wydania pozwolenia na użytkowanie została w postępowaniu wznowieniowym wyeliminowana z obrotu prawnego. Wywód powyższy konieczny był do wskazania tła postępowania organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji. Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy może bowiem podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. W sytuacji więc kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 k.p.a.), organ odwoławczy wydaje decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zaś mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Skoro z obrotu prawnego wyeliminowano przedmiot kontroli organu w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, to zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie nieważnościowe stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę, jako bezzasadną należało oddalić.