II GSK 29/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 920/09 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 920/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną przez A.K. decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską; stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy. Uchwałą z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Komisja Egzaminacyjna Nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w P. ustaliła negatywny wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską kandydatki A. K. wskazując, że uzyskała ona z testu wyboru 188 punktów. Zgodnie z treścią art. 33 9 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz. 1361), pozytywny wynik z egzaminu konkursowego uzyskuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów, a zatem uzyskana przez kandydatkę liczba punktów przesądza o negatywnym wyniku egzaminu. Minister Sprawiedliwości powołaną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Zdaniem organu, egzamin, którego skarżąca była uczestniczką, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164, z późn. zm.). Z przebiegu egzaminu sporządzono prawidłowy protokół podpisany przez przewodniczącego i członków Komisji Egzaminacyjnej. Również uchwała Komisji Egzaminacyjnej podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca podtrzymała prezentowaną w toku postępowania administracyjnego argumentację dotyczącą nieprawidłowego – jej zdaniem – sformułowania pytań 98, 99, 206, zaś na rozprawie rozszerzyła zarzuty skargi o pytania nr 100 i 193. Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak to wskazano na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości. Według Sądu I instancji, nie jest możliwa sytuacja, aby prawidłowe mogły być dwie odpowiedzi, a tym bardziej, aby mógł być jednocześnie przyznany punkt za wskazanie jednej z dwóch odpowiedzi spośród trzech wymienionych w pytaniu. Pytanie egzaminacyjne powinno być zredagowane dostatecznie precyzyjnie, aby uniknąć wątpliwości ze strony osoby egzaminowanej co do zakresu przedmiotowego danego pytania. Jako uzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 33 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w odniesieniu do zakwestionowanego przez skarżącą pytania testu nr 98, a także w odniesieniu do pytań nr 100, 139 i 193, którego wadliwość Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym granicami skargi. Pytanie nr 98 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona będąca osobą fizyczną osobiście wnosząc apelację w sprawie nie będącej sprawą gospodarczą, nie opłaciła jej należną opłatą stosunkową, mimo że jest reprezentowana w sprawie przez radcę prawnego: A. sąd odrzuci apelację bez wzywania o uiszczenie opłaty, B. przewodniczący wzywa stronę do uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia apelacji przez sąd, C. przewodniczący wzywa pełnomocnika strony do uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia apelacji przez sąd". Skarżąca wskazała jako poprawną odpowiedź "B". Według klucza odpowiedzi prawidłowa była odpowiedź "C", oparta na treści art. 130 § 1 k.p.c. w zw. z art. 370 k.p.c, art. 1302 § 3 i art. 133 § 3 k.p.c. Sąd I instancji podzielił dokonaną przez kandydatkę ocenę pytania nr 98. Prawidłowa odpowiedź na to pytanie nie wynika expresis verbis z przepisu prawa, lecz z łącznej wykładni kilku przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei pytanie nr 100 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji: A. sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu, B. Sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu, C. przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku". Według karty odpowiedzi skarżąca udzieliła na to pytanie odpowiedzi "A", natomiast według klucza odpowiedzi prawidłowa jest odpowiedź "C", która wynika z przepisów art. 169 § 3 k.p.c. w zw. z art. 130 § 1 k.p.c. Według oceny Sądu ww. przepisy nie dają jednoznacznej odpowiedzi na powyższe pytanie. Przepis art. 169 § 3 k.p.c. brzmi: "Równocześnie z wnioskiem (o przywrócenie terminu) strona powinna dokonać czynności procesowej". Natomiast w myśl art. 130 § 1 k.p.c. zd. 1 "Jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jeżeli od pisma nie uiszczono należnej opłaty, przewodniczący wzywa stronę, pod rygorem zwrócenia pisma, do poprawienia, uzupełnienia lub opłacenia go w terminie tygodniowym". O tym, że niedołączenie apelacji jest brakiem formalnym wniosku nie przemawia więc literalne brzmienie art. 169 § 3 k.p.c. To orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien Przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c. (tak też 1CZ 238/54 z dnia 18 października 1954 r., OSNCP 1955/2/44 i 2CR 119/58 z dnia 1 września 1958 r., Preis 1960/2/407). W ocenie Sądu I instancji może budzić wątpliwość formułowanie tego rodzaju pytań w teście na egzaminie konkursowym na aplikację, na które odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z poglądów doktryny i orzecznictwa. Z kolei pytanie nr 139 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem spółek handlowych, odwołanemu członkowi zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, nie będącemu jej wspólnikiem, legitymacja do wytoczenia przeciwko spółce powództwa o stwierdzenie nieważności uchwały wspólników sprzecznej z ustawą: A. przysługuje, B. nie przysługuje, C. przysługuje wyłącznie po wykazaniu interesu prawnego". Wątpliwości Sądu wzbudziła kwestia stanowiska organu wyrażonego w zakresie tego pytania. W odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej skarżąca szczegółowo omówiła orzecznictwo Sądu Najwyższego związane z problematyką ujętą w tym pytaniu, jak również poglądy doktryny, w tym krytyczne wobec uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r. III CZP 94/06, na którą powołuje się organ. Zdaniem Sądu I instancji, egzamin konkursowy na aplikację polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata ze znajomości przepisów prawa, a nie ze znajomości orzecznictwa lub poglądów doktryny. W teście egzaminacyjnym na aplikację nie powinno być takich pytań, na które możliwe jest udzielenie więcej niż jednej odpowiedzi prawidłowej, a wybór odpowiedzi wiąże się z koniecznością opowiedzenia się po stronie poglądów wyrażonych w doktrynie bądź po stronie stanowiska, i to nie jednoznacznego, prezentowanego w orzecznictwie, które jest kwestionowane przez uznanych przedstawicieli doktryny. W pytaniu nr 193, w ocenie Sądu, żadna z podanych propozycji odpowiedzi nie stanowi natomiast zdania prawdziwego. Pytanie to brzmiało: "Zgodnie z Ordynacją podatkową, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje: A. w formie postanowienia, B. w formie zawiadomienia, C. bez zachowania formy procesowej z chwilą dokonania pierwszej czynności w sprawie." Według klucza prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "A" oparta na przepisie art. 165 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa. Kandydatka wybrała odpowiedź "C". W świetle przepisów art. 165 Ordynacji podatkowej nie zawsze jednak wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje w formie postanowienia. Przepisy art. 165 § 5-7 zawierają bowiem wyjątki od tej zasady. Jeżeli więc w pytaniu tym chodziło o tzw. zasadę, co do formy wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu, to powinno to znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści pytania. Z treści pytania nie wynika jednak, że chodzi w nim o "zasadę". Pytanie zostało w związku z tym sformułowane w sposób niewłaściwy, nie spełniający wymogów art. 33 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych Odnośnie pozostałych pytań zakwestionowanych w skardze Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Minister Sprawiedliwości wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny ich zastosowania przez organ administracji, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed nudami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.) - poprzez uwzględnienie skargi A. K. w sytuacji, gdy zakwestionowana decyzja Ministra Sprawiedliwości nie naruszała ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 33[1] ust. 3 i art. 33 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, które to naruszenie zdaniem Sądu I instancji miałoby polegać na sformułowaniu pytań nr 98, 100, 139 i 193 testu konkursowego na aplikację radcowską w sposób sprzeczny z w/w przepisami. Zdaniem organu, pytanie nr 98 sformułowane jest w sposób jasny i precyzyjny, a odpowiedź na nie wynika z uregulowań zawartych w art. 130 § 1 k.p.c. w zw. z art. 370 k.p.c, art. 130[2] § 3 i art. 133 § 3 k.p.c. Istota pytania nr 98 sprowadzała się do problemu, kogo wzywa się do uiszczenia opłaty: stronę czy pełnomocnika, przy czym w treści tego pytania wyraźnie zaznaczono, że strona wniosła apelację osobiście, mimo że jest reprezentowana przez radcę prawnego. W ocenie organu w takim wypadku wzywa się do uiszczenia opłaty pełnomocnika. Nigdy natomiast pełnomocnikowi nie doręcza się wezwania dla strony - pełnomocnik działa bowiem za stronę, nie jest zaś pośrednikiem między sądem a stroną Odpowiedź na pytanie nr 100 wynika wprost z przepisów prawa, a sam sposób sformułowania przedmiotowego pytania pozwala na udzielenie wyłącznie jednej prawidłowej odpowiedzi. Fakt, że w danej sprawie wypowiedział się Sąd Najwyższy nie oznacza automatycznie kontrowersyjności zagadnienia. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji jest pismem procesowym. Jeżeli zatem strona wniosła o przywrócenie tego terminu, nie dołączając do wniosku samej apelacji, to przewodniczący - na podstawie art. 130 § 1 k.p.c. - wzywa stronę do uzupełnienia tego braku formalnego pod rygorem zwrotu wniosku. Rozumowanie przedstawione przez Sąd I instancji dowodzi braku pogłębionej refleksji w zakresie prawidłowości pytania nr 100 i daje asumpt do twierdzenia, iż ustalenie wadliwości pytania nr 100 zostało dokonane przez Sąd I instancji pochopnie i nietrafnie. Odpowiedź na pytanie nr 100 wynika wprost z przepisów prawa, a sam sposób sformułowania przedmiotowego pytania pozwala na udzielenie wyłącznie jednej prawidłowej odpowiedzi Pytanie nr 139 dotyczyło zagadnienia spornego, a w teście na aplikację nie powinno być takich pytań, co do których wybór odpowiedzi wiąże się z koniecznością opowiedzenia się za danym poglądem doktrynalnym lub leczniczym. Przepis art. 250 k.s.h. wyraźnie wymienia podmioty uprawnione do wytoczenia powództwa o uchylenie uchwały wspólników spółki z o.o. Organ ponownie powołał się na treść uzasadnienia do uchwały wspólników uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 marca 2007 r. wpisanej do księgi zasad prawnych, sygn. akt III CZP 94/06), którego argumentacja potwierdza zatem, że treść przyjętej uchwały stanowi literalne odzwierciedlenie treści przepisu art. 250 k.s.h. W ocenie organu, nie mają znaczenia dyskusje doktrynalne w przedmiocie zasięgu dyspozycji art. 250 i 252 k.s.h., bowiem od kandydata na aplikanta radcowskiego nie jest wymagana znajomość tychże dyskusji, a jedynie treść przepisu prawa, a ta pozwalała na udzielenie poprawnej odpowiedzi. W ocenie Ministra Sprawiedliwości pytanie nr 139 zostało sformułowane w sposób jasny i kategoryczny, a poprawna odpowiedź na to pytanie wynika wprost z przepisów prawa Pytanie nr 193 nie zawierało zastrzeżenia, iż chodzi w nim o wyjątki oraz oznaczało, że dotyczy zasady i do takiego wniosku mógł i powinien dojść kandydat na aplikanta radcowskiego. Jakkolwiek art. 165 § 5-7 ustawy Ordynacja podatkowa przewiduje cztery wyjątki od zasady wszczynania z urzędu postępowania podatkowego w formie postanowienia, to żaden z tych wyjątków nie został uwzględniony w pytaniu i nie dotyczyła go żadna z sugerowanych odpowiedzi. W przypadku wyjątku opisanego w art. 165 § 5 Ordynacji podatkowej organ wydaje rozstrzygnięcie w formie procesowej, zaś w wypadku wyjątków określonych w art. 165 § 6 i 7, pierwszymi czynnościami w sprawie są czynności strony postępowania (złożenie zgłoszenia celnego i złożenie zeznania w podatku od spadków i darowizn), a nie czynności organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna Ministra Sprawiedliwości ma jedynie w pewnym zakresie uzasadnione podstawy. Orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W zaskarżonym wyroku nie doszło do zarzuconego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, polegającego na niewłaściwym przyjęciu, że pytania nr 100 i 193 nie spełniają wymagań określonych w tym przepisie. Powyższy przepis miał następujące brzmienie: "Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt". W świetle tego unormowania zbudowanego na zasadzie testu jednokrotnego wyboru, nie jest dopuszczalne formułowanie pytań zawierających propozycje więcej niż jednej prawidłowej odpowiedzi w nawiązaniu do spornych w orzecznictwie i doktrynie problemów. Nie można również formułować pytań, na które odpowiedź będzie uzależniona od przyjęcia dodatkowych założeń pominiętych lub nieprecyzyjnie wyrażonych w pytaniach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd I Instancji co do nieprawidłowej redakcji pytania nr 100, dotyczącego skutków prawnych złożenia wniosku o przywrócenie terminu bez jednoczesnego wniesienia apelacji. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji z przepisów powołanych w kluczu odpowiedzi, tj. art. 130 § 1 k.p.c. i art. 169 § 3 k.p.c, nie wynika w sposób jednoznaczny, aby niedołączenie przez pełnomocnika apelacji do takiego wniosku było traktowane jako brak formalny podlegający uzupełnieniu w trybie przewidzianym dla uzupełnienia pism procesowych. Dopiero orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło o tym, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien Przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c. Nie są uzasadnione zarzuty Ministra Sprawiedliwości co do przyjęcia w motywach zaskarżonego wyroku, że w pytaniu nr 193 nie zawarto żadnej propozycji prawidłowej odpowiedzi. Od przewidzianego w art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej wszczynania postępowania podatkowego z urzędu w formie postanowienia przewidziano w jego § 5 wyjątki dotyczące: – ustalenia zobowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepisami ustalane są corocznie przy niezmienionym stanie faktycznym, – umorzenia zaległości podatkowych w przypadkach objętych art. 67d § 1, – nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie wszczyna się również w tej formie postępowania podatkowego w sprawach określonych w art. 165 § 6 i 7 Ordynacji podatkowej. Przy tak zróżnicowanej procedurze zawartej w jednym artykule, treść pytania i propozycje odpowiedzi nie spełniały wymogów określonych w art. 33 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Bez wprowadzenia do nich założenia, że chodzi o zasadę albo o przewidziane do niej wyjątki, nie istniały wyraźnie określone kryteria, według których możliwe było dokonanie obiektywnej oceny prawidłowości udzielonej odpowiedzi. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jednocześnie zarzuty organu co do pytania nr 98. Pytanie to zostało sformułowane w sposób jednoznaczny, a odpowiedź na nie wynika wprost z przepisów ustaw powołanych w omawianych pytaniach. W świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca udzieliła błędnej odpowiedzi na prawidłowo postawione pytanie. Pytanie nr 98 mieściło się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikację radcowską i zostało sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w przepisie art. 33 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, zaś odpowiedź wskazana przez organ, jako właściwa - wynika z poprawnego w tym zakresie klucza odpowiedzi załączonego do testu. Z kolei pytanie nr 139, czego nie dostrzegła skarga kasacyjna, nie powinno zostać w ogóle zakwestionowane przez Sąd I instancji, bowiem skarżąca udzieliła odpowiedzi zgodnej z kluczem, uzyskując punkt za odpowiedź na to pytanie. Nie miały zatem znaczenia zarzuty organu oraz wywody Sądu I instancji odnośnie prawidłowości sformułowanego pytania. Skoro jednak w wyniku zakwestionowania omawianych pytań testowych skarżąca uzyskałaby 190 punktów, trafnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż skarżąca spełniła warunki przewidziane w art. 33 9 ust. 3 ustawy o radcach prawnych dla pozytywnego wyniku z egzaminu konkursowego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.