IV SA/Wa 988/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skarg Z. B. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargi - IVSA/Wa 988/09 UZASADNIENIE Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku inwestora N. Spółka z o.o., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, iż inwestor N. Spółka z o. o. złożył w dniu [...] kwietnia 2008r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr ew. [...] o następujących parametrach: powierzchnia działki-3357m2; powierzchnia zabudowy-848m2; powierzchnia całkowita podziemia/nadziemia-2560/4250m2; powierzchnia całkowita łącznie-6800 m2., liczba kondygnacji nadziemnych/max. Wysokość- 5/14m (do gzymsu), przewidywana ilość miejsc postojowych-60. W toku postępowania organ ustalił, że właścicielem terenu jest M., a użytkownikiem wieczystym "S." S.A. W umowie zawartej w dniu [...] grudnia 1986r.o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nieruchomości o powierzchni 6,48 ha oznaczonej dawnym numerem ew.[...], obręb [...], która obejmowała m.in. działkę obecnie oznaczoną nr ew. [...], przekazano Spółdzielni Mieszkaniowej "M." celem wybudowania małych domów mieszkalnych i niskiej zabudowy jednorodzinnej. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. dokonano podziału działki nr ewid. [...] celem przyłączenia wydzielonych działek do już istniejących działek jednobudynkowych. Ponadto organ wskazał, iż teren, na którym planowana jest inwestycja, objęty był planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1986r. według, którego w miejscu planowanej inwestycji przewidziano teren rekreacyjny z zielenią, korty tenisowe oraz obiekt usług kultury. Prezydent W. wskazał, że aktualnie działka stanowi teren rekreacyjny, na którym istnieje jedyny plac zabaw dla dzieci zrealizowany w ramach zagospodarowania całego osiedla "P.". 1 Zdaniem Prezydenta planowana inwestycja naruszy wymagania ładu przestrzennego (art 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zrealizowanego na ponad 6 ha i funkcjonującego od 20 lat osiedla mieszkaniowego i stoi w sprzeczności z art 2 pkt 1 ww. ustawy oraz naruszy art 2 pkt 4 tejże ustawy. Wykonana w toku postępowania pierwszoinstancyjnego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wykazała, że planowana zabudowa nawiązuje do funkcji w obszarze oraz gabarytów zabudowy w zakresie intensywności, szerokości elewacji frontowej, wysokości obiektu oraz kształtu dachu. W oparciu o powyższe organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja spełnia warunki art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717) w zakresie pkt 1,2 3 4, natomiast nie spełnia warunku określonego w pkt-cie 5, ponieważ jej realizacja spowoduje naruszenie przepisu odrębnego, tj. §40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć plac zabaw dla dzieci, miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym, co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Działka objęta wnioskiem stanowi fragment osiedla zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej położonego w kwartale ulic: [...], [...], [...] i [...], zrealizowanego na podstawie jednej decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zespołu mieszkaniowego. Ponadto organ pierwszoinstancyjny podkreślił, że realizacja planowanej inwestycji pozbawiłaby mieszkańców osiedla jedynego zrealizowanego i urządzonego placu zabaw dla dzieci oraz spowodowałaby wycięcie cennego drzewostanu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył N. Sp. z o. o. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odwołujący podniósł, że podstawą odmowy warunków zabudowy nie mogą być normy ogólne mające charakter dyrektyw ogólnych (art 2 pkt 1 i 4 ww. ustawy) jak również przepisy określające warunki techniczne budynków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO podkreśliło, iż jednym z podstawowych obowiązków administracji publicznej prowadzącego postępowanie w danej sprawie -zgodnie z zasadą unormowaną w art 10 kpa - jest zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji nie zapewnił wszystkim stronom udziału w postępowaniu. Kolegium zauważyło, iż ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień o wszczęciu postępowania jak i odbioru decyzji wynika, że wiele stron postępowania nie zostało w ogóle powiadomione o toczącym się postępowaniu jak i wydaniu decyzji. Organ nie ustalił adresu tych stron, albo też wysłał informację do osób nieżyjących. Zdaniem Kolegium wskazane uchybienie jest wystarczającą przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji, nie mniej uznało za celowe zwrócenie uwagi na innego uchybienie procesowe, jakich dopuścił się organ I instancji przy rozpoznawaniu sprawy. W ocenie Kolegium Prezydent wadliwie powołał § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako podstawę prawną odmownej decyzji, a tym samym naruszył art 107 § 1 kpa. Zdaniem organu odwoławczego na etapie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie można mówić o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto Kolegium podniosło, iż nie może stanowić podstawy odmowy warunków zabudowy niezgodność z normami niedookreślonymi - takimi jak Powołane przez organ I instancji przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ma za zadanie kształtować i chronić ład przestrzenny, jednakże środki do tego służące zostały precyzyjnie określone w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących warunki zabudowy. Zdaniem Kolegium decyzja o warunkach zabudowy oprócz ogólnego wymogu zgodności z przepisami odrębnymi (art 61 ust. 1 pkt 5) musi spełniać szereg innych przesłanek, w tym warunek kontynuacji zabudowy (art 1 ust. 1 pkt 1), w czym zresztą należy upatrywać rozwinięcia i uszczegółowienia zasady ochrony ładu przestrzennego. Na decyzję organu odwoławczego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. B. i A. O. Skarżący Z. B. reprezentowany przez radcę prawnego B. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze było obowiązane brać pod uwagę również przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do wymagań architektury należy bowiem zaliczyć także normy techniczno-budowlane znajdujące się w ww. rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawa budowlane. Autor skargi podkreślił, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności w art 1 ust. 2 wymienione zostały cele oraz okoliczności jakimi organ administracji wydający decyzję powinien się kierować. Przepis ten wprowadza obowiązek uwzględnienia wymienionych w nim wymagań, walorów i potrzeb w odniesieniu do spraw, które są objęte ustawą. Zdaniem skarżącego wybudowanie budynku, którego właściwości przestrzenne będą odbiegały od parametrów budynków już istniejących, spowoduje daleko idące zmiany urbanistyczne. Ponadto skarżący podniósł, iż wydanie decyzji ustalającej warunki dla wnioskowanej inwestycji byłoby niezgodne z interesem osób trzecich, zwłaszcza z interesem mieszkańców, ponieważ realizacja inwestycji spowodowałby zlikwidowanie jedynego istniejącego na osiedlu placu zabaw, który od wielu lat jest do dyspozycji mieszkańców. Natomiast w skardze wniesionej przez pełnomocnika A. O. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 40 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich położenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z art 55 ww. ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a przepis ten na mocy art 64 ust. 1 ustawy ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach - zdaniem strony skarżącej nie do przyjęcia jest sytuacja, gdy określenie warunków zabudowy w decyzji, która jest dla organów administracji architektoniczno - budowlanej wiążąca, uniemożliwia późniejsze zastosowanie norm techniczno-budowlanych wskazanych w ww. rozporządzeniu. Ponadto zdaniem skarżącego likwidacja rekreacyjnego terenu zielonego pozostaje w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z "dobrego sąsiedztwa", czyli zapewnieniu możliwości wprowadzenia ładu przestrzennego gwarantującego harmonię między zabudową już istniejącą a planowaną, jak wymaga przepis art 1 i art. 2 pkt 1 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż skarga wniesiona przez Z. B. podlega oddaleniu jako wniesiona przez podmiot niemający legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących i interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu uznać należy, iż w niniejszej sprawie Z. B. nie przysługuje status strony postępowania, gdyż skarżący nie wykazał w toku postępowania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego jego uczestnictwo w charakterze strony. Argumenty wskazane przez skarżącego, z których wywodzi swój interes prawny takie jak: naruszenie dotychczasowego ładu przestrzennego poprzez realizację nowego obiektu, utrudnienie możliwości udzielenia pomocy medycznej w przypadku pożaru potwierdzają, iż zainteresowanie sprawą przez skarżącego wynika z interesu faktycznego. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej utworzonej przez właścicieli lokali budynku położonego przy ul. [...] w W. (której jest członkiem) i jego indywidualny interes prawny nie są tożsame. Zauważyć należy, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy Wspólnota ta występowała w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. W myśl przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. Z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), wspólnota mieszkaniowa ma być sposobem władania nieruchomością wspólną zgodnie z interesem właścicieli lokali. Stosownie do treści art 6 tej ustawy wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną, a zatem jest tzw. ułomną osoba prawną. Mimo tego, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. W świetle powołanego art 6 i art 28 kpa wynika także dla wspólnoty mieszkaniowej zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Z kolei z treści art. 21 ust. 1 tejże ustawy wynika, że to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali jeśli wspólnota ma wyodrębnionych więcej niż siedem lokali. Jeśli lokali jest mniej niż siedem wspólnota nie musi posiadać wyodrębnionego zarządu. Do zarządu małą wspólnotą mieszkaniową stosuje się wówczas odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje ukształtowany pogląd, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym takich jak np. wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie. W wyroku z dnia 13 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1996/97 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie podziela stanowiska, iż we wszystkich sytuacjach za członków Wspólnoty Mieszkaniowej działa wyłącznie Wspólnota, a w szczególności jej Zarząd. Jeśli członek Wspólnoty Mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota". W ocenie Sądu sam fakt zamieszkiwania w budynku położonym w rejonie planowanej inwestycji, w sytuacji gdy tworzących tę wspólnotę właścicieli lokali reprezentuje zgodnie z w/w przepisami ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa nie uprawnia do przyjęcia, iż skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Wskazane przez skarżącego na rozprawie sądowej uciążliwości spowodowane ewentualną inwestycją nie uprawniają do przyjęcia, iż przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. W tym stanie rzeczy skargę Z. B. Sąd oddalił. Natomiast skarga złożona przez A. O. nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy przedstawionych Sądowi wskazuje, iż prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy naruszył art 10 kpa, poprzez niezapewnienie wszystkim stronom udziału w tym postępowaniu. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem aktu oraz fazę wydania aktu. Obowiązek ten organ winien realizować od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, przez zawiadomienie wszystkich stron w wskazanej czynności (art 61 § 4 kpa). Uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art 145 § 1 pkt 4 kpa. Należy podkreślić, iż dla realizacji omawianej zasady bez znaczenia jest końcowy wynik postępowania, to znaczy czy w efekcie przeprowadzonego postępowania doszło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, czy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, jako, że wskazany obowiązek organ winien realizować od chwili wszczęcia postępowania, kiedy nie ma wiedzy o sposobie zakończenia postępowania. Tymczasem w sprawie organ pierwszej instancji, pomimo iż z otrzymanych zwrotów przesyłek zawierających zawiadomienia o wszczęciu postępowania powziął wiadomość, że P. S. nie żyje, nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia następców prawnych i w konsekwencji wezwania do udziału w sprawie w charakterze uprawnionych stron. Nie podjął się również próby ustalenia miejsca zamieszkania, czy pobytu osób, których adresy okazały się nieaktualne. Brak skutecznego doręczenia stronie przesyłki wraz z pouczeniem o konsekwencjach braku powiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu. Słusznie Kolegium wskazało, iż właściwym w tych kwestiach było zwrócenie się do Centralnego Biura Adresowego, czy dokonanie czynności sprawdzających w innej ewidencji będącej w posiadaniu organu pierwszoinstancyjnego, nie zaś wyłączne oparcie się na wypisach z ewidencji gruntów i budynków, które często są zdeaktualizowane. Należy podzielić stanowisko Kolegium, iż wskazane naruszenie, dające podstawę do wznowienia postępowania jest przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Słusznie podniósł skarżący A. O., iż w myśl art. 61 ust.1 pkt.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy winna być zgodna z przepisami odrębnymi, jednakże nie można podzielić stanowiska skarżącego, że w sprawie niniejszej organ odwoławczy naruszył art.61 ust.1 pkt 5 w/w ustawy w związku z § 40 wymienionego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej wskazany przepis rozporządzenia nie ma zastosowania, bowiem odnosi się on do zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. Strona skarżąca odwołuje się do zespołu budynków istniejących od wielu lat, wybudowanych na podstawie wcześniejszych pozwoleń na budowę , a zatem realizacja wnioskowanych budynków stanowiących przedmiot decyzji o warunkach zabudowy w sprawie niniejszej nie mogłaby być objęta jednym pozwoleniem na budowę, co oznacza, że nie zaistniałaby przesłanka określona dyspozycją § 40 rozporządzenia tj. objęcia jednym pozwoleniem na budowę zespołu budynków wielorodzinnych. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny6mi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.