III SA/Kr 1207/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie : WSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia 31 października 2008 r. Nr : [...] w przedmiocie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II. orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane . Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2008r., znak [...] pozbawił W. S. statusu osoby bezrobotnej. Jako podstawę prawną powołano art. 10 ust. 4 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 4 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 98, poz. 1071). Uzasadniając decyzję, organ wskazał, że W. S. odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji przeszkolenia, przekwalifikowania, a pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje na okres 90 dni. W odwołaniu od w/w decyzji W. S. podniósł, że wbrew twierdzeniom organu, nie odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji szkolenia. Nadto dodał, że od dłuższego czasu domaga się skierowania na szkolenie podnoszące jego kwalifikacje, ale jak dotąd nie otrzymał odpowiedniej propozycji. Był zainteresowany szkoleniami z zakresu informatyki, zarządzania czy wyceny nieruchomości. Urząd nie kieruje go na te szkolenia, gdyż tego rodzaju szkoleń, jak otrzymał informacje, nie prowadzi się. Dodał, że propozycja pracy nigdy nie została mu przedstawiona. W dniu 1.09.2008r. stawił się w Biurze Pracy przy ul. A i w rozmowie z pracownikiem wyraźnie zaznaczył, że nie odmawia udziału w kursach, szkoleniach, niemniej jednak oczekuje, że będą zgodne z jego oczekiwaniami, dostosowanymi do potrzeb rynku pracy. Zawód, który posiada - geofizyk, nie znajduje zainteresowania na rynku pracy, w przeciwieństwie przykładowo do zawodu informatyka. Klub [...] "B", do którego został skierowany, posiadał w swojej ofercie kurs języka angielskiego na poziomie już opanowanym przez skarżącego, co spowodowało, że nie skorzystał z tego rodzaju podniesienia kwalifikacji. Niezrozumiałym jest zdaniem skarżącego, że 22.09.2008r. otrzymał listem poleconym decyzję Prezydenta Miasta o pozbawieniu go statusu osoby bezrobotnej, podczas gdy termin wizyty w Urzędzie Pracy miał ustalony na 9.10.2008r., a w czasie ostatniej wizyty w Urzędzie nic nie wskazywało na zamiar wydania przez organ tego rodzaju decyzji. Wręcz przeciwnie, zapewniano go, że termin wizyty 9.10.2008r. jest aktualny. Wojewoda decyzją z 31.10.2008r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Na wstępie wyjaśnił, że przez pojęcie szkolenia zgodnie z w/w ustawą rozumie się pozaszkolne zajęcia mające na celu uzyskanie, uzupełnienie lub doskonalenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych lub ogólnych, potrzebnych do wykonywania pracy, w tym umiejętności poszukiwania zatrudnienia i na tego rodzaju szkolenie skarżący był kierowany jako osoba figurująca w ewidencji osób bezrobotnych nieprzerwanie od 7.04.2004r. Warsztaty w Klubie pracy kierowane są do osób długotrwale bezrobotnych i mają na celu ich aktywizację. W związku z tym organ uznał, że decyzja orzekająca o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej z uwagi na odmowę podjęcia przez skarżącego udziału w szkoleniu została podjęta zgodnie z prawem, zauważając, że 90 – dniowy orzeczony okres pozbawienia statusu upływa już 29.11.2008r. Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi z 2.12.2008r. W. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Powołał się w skardze na okoliczność podpisania przez niego oświadczenia o rezygnacji z udziału w szkoleniu, przy czym wyjaśnił, że stwierdzający to dokument został mu przez pracownika Urzędu przedstawiony do podpisu, bez wyjaśnienia znaczenia jego treści, co ocenił jako działanie celowe i niezrozumiałe. Przyznał, że podpis został przez niego złożony, ale o faktycznej treści oświadczenia dowiedział się w dniu wizyty w Urzędzie w związku z zamiarem złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Uznaje zatem, że podpis w takich okolicznościach nie powinien wiązać się ze skutkami prawnymi w sprawie zaszłymi. Ponadto zaznaczył, że nie należy wiązać kwestii udziału w szkoleniach z jego staraniami o podjęcie zatrudnienia, a zwłaszcza z czasokresem pozostawania przez niego osobą bezrobotną. Na rozprawie w dniu 22.09.2009r. skarżący dodał, że stawiając się w Urzędzie Pracy na tzw. termin uzyskał informację, że jest wyrejestrowany. Z rozmowy z kierownikiem Urzędu wynikło, że powodem decyzji tego rodzaju jest podpisanie odmowy udziału w szkoleniu. Skarżący zaznaczył, że jeśli nawet to zrobił, było to działanie nieświadome. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się wskazanymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga W. S. zasługuje na uwzględnienie. Stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu na dzień wydania decyzji pierwszej instancji, w istocie przewidywał, że starosta (w sprawie Prezydent Miasta), z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 ustawy, pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac, o których mowa w art. 73a, prac interwencyjnych lub robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym w miejscu pracy; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 90 dni. Wynika z tego artykułu, że jedną z przesłanek pozbawienia statusu bezrobotnego, przy czym samodzielną, była właśnie odmowa przez bezrobotnego udziału w szkoleniu. Decyzja w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego powinna być zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a zwłaszcza zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 77 § 1 poprzedzona wyczerpującym postępowaniem dowodowym, który ma na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy przy uwadze interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy naruszyły wskazane wyżej przepisy, wydając decyzję, bez wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób wymagany prawem. Wskazuje na to brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu przesłuchania skarżącego W. S. na okoliczność odmowy udziału w szkoleniu. W aktach znajduje się jedynie oświadczenie doradcy zawodowego I stopnia P. M. P., w którym opisuje, że skarżący w dniu 1.09.2008r. został zaproszony na spotkanie w sprawie szkolenia "Klub Pracy" i wówczas została mu przedstawiona oferta szkoleniowa. Skarżący, jak stanowi oświadczenie, odmówił udziału w szkoleniu, a co więcej, odmówił złożenia pisemnego oświadczenia dotyczącego rezygnacji z udziału w Klubie Pracy. Uzasadnienie organu odwoławczego wprost odnosi się do treści tej notatki, przy czym charakterystyczne jest, że W. S. w skardze, a także w trakcie składania wyjaśnień na rozprawie w dniu 22.09.2009r. powołał się na dokument mający świadczyć o jego rezygnacji z udziału w szkoleniu, a który to dokument miał podpisać nie posiadając orientacji co do treści dokumentu i jego znaczenia. Tymczasem żaden z orzekających w sprawie organów nie odwołuje się do tego dokumentu, nie traktując w ten sposób dokumentu tego jako element materiału dowodowego. Jedynym dokumentem, znajdującym się w aktach, na który powołano się, o czym była mowa wyżej, a który stanowi o odmowie skarżącego udziału w szkoleniu jest notatka służbowa, ujęta przez organ w formie "oświadczenia". Należy podkreślić, że notatka służbowa nie może stanowić dowodu w sprawie. Sąd podziela w całej rozciągłości w tym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w tezie wyroku z 4.06.1982r. I SA 258/82, że nie można uznać notatek pracowników organu za dowody w sprawie. Art. 14 kpa ustanawia bowiem zasadę pisemności w postępowaniu administracyjnym, która ma również odzwierciedlenie w postępowaniu dowodowym poprzez ustanowienie wymogu, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie (art. 67 § 1 kpa). § 2 tego artykułu stanowi z kolei, że w szczególności sporządza się protokół z przyjęcia wniesionego ustnie podania i przesłuchania strony, świadka i biegłego. Wydana decyzja musi znajdować oparcie w materiale dowodowym, zebranym i utrwalonym w aktach sprawy, zgodnie z przepisami kpa. Odstąpienie od sporządzenia protokołu przesłuchania strony, świadka i biegłego oraz protokołu oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej, powoduje, że okoliczności te nie mogą zostać uznane za udowodnione, nawet jeżeli zostały utrwalone w postaci zwykłych notatek służbowych, adnotacji, oświadczeń itp. Również i inne czynności istotne dla sprawy muszą być utrwalone w formie protokołu, a nie adnotacji. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidzianej w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne dla sprawy powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i nast. k.p.a. Organ nie mógł wydać decyzji w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie notatki służbowej. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza tego rodzaju formę pisemną jako adnotację, niemniej jednak w ściśle określonych sytuacjach procesowych i nadaje jej inne niż protokół znaczenie. Adnotacja jest krótką notatką służbową, sporządzoną przez pracownika organu administracji bez zachowania określonej szczególnej formy. Adnotacje dotyczą ustaleń bieżących, pomocnych przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie mogą dotyczyć ustaleń, od których zależy lub może zależeć rozstrzygnięcie. Kodeks postępowania administracyjnego wymaga utrwalenia w formie adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ( art. 10 § 3 ). Ponadto utrwalenia w formie protokołu lub adnotacji podpisanej przez stronę wymaga treść rozstrzygnięcia sprawy w sposób ustny oraz istotne motywy takiego rozstrzygnięcia ( art. 14 § 2 ). Pismo, którego przyjęcia odmawia adresat, powinno być zwrócone nadawcy z adnotacją doręczającego o odmowie przyjęcia pisma i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy ( art. 47 § 1 ). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy naruszyły w konsekwencji art. 75, 77 § 1, 79, 80 i 81 kpa, które m.in. wymagają zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego rozumianego w szczególności jako dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych czy oględziny mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie będące sprzeczne z prawem. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien przeprowadzić dowód z przesłuchania strony, prawidłowo sporządzić protokół z przeprowadzenia tego dowodu, respektując wszystkie wymogi procedury administracyjnej i stosownie do ustaleń wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto powinien wyjaśnić przyczyny ewentualnej odmowy udziału w szkoleniu w kontekście możliwości uzupełnienia lub doskonalenia umiejętności i kwalifikacji zawodowych lub ogólnych, potrzebnych do wykonywania pracy, w tym umiejętności poszukiwania zatrudnienia poprzez proponowane szkolenie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił wobec powyższego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.