II SA/Bd 421/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta G. z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą zmianę sposobu użytkowania części pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie sanitarne oraz utwardzenie placu na skład opału na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. J. [...] w G. Do wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] sierpnia 2007 r. M. L. wystąpił do Prezydenta G. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obejmującą zmianę sposobu użytkowania części pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie sanitarne oraz utwardzenie placu na skład opału na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. J. [...] w G. W dniu [...] sierpnia 2007 r. Prezydent G. decyzją Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. L.pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2007 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia w wystarczającym zakresie postępowania sprawdzającego zgodnego z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.) Organ I instancji zastosował bowiem niewłaściwą wykładnię przepisów Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] grudnia 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy O. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent G. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. L. pozwolenia na budowę – zmianę sposobu użytkowania części pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie sanitarne oraz utwardzenie placu na skład opału. Od tego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli R. Z., J. i Z. H., K. K. oraz W. K. wskazując, że łączenie funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z funkcją handlową składu węgla jest sprzeczne z podstawowymi założeniami planu zagospodarowania przestrzennego, koliduje z rozwojem budownictwa mieszkaniowego, a ponadto spowoduje zanieczyszczenie pyłem węglowym okolicznych gruntów i domów oraz narazi mieszkańców na ciągłe hałasy związane z funkcjonowaniem składu. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W motywach uzasadnienia organ II instancji wskazał, iż przesyłka zawierająca kwestionowaną decyzję była dwukrotnie awizowana (w dniach [...] grudnia i [...] grudnia 2007 r.) i wobec nie odebrania tejże przesyłki przez strony uznano, na podstawie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."), decyzję za doręczoną w dniu [...] grudnia 2007 r. (fikcja prawna doręczenia). Termin do wniesienia odwołania upływał tym samym dla R. Z., J. H. i Z. H. z dniem [...] stycznia 2007 r. Tymczasem odwołanie, opatrzone datą [...] stycznia 2008 r., zostało złożone w kancelarii Prezydenta G. w dniu [...] stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt. II SA/Bd 549/08 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, w szczególności, czy doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. było skuteczne i od kiedy dla strony zaczął biec termin do wniesienia odwołania. Wobec braku wiedzy na temat sposobu działania doręczyciela zdaniem Sądu nie można przyjąć, iż doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. było skutecznym a tym samym, że nie został zachowany termin do wniesienia odwołania. Ponadto Sąd podkreślił, iż poza R. Z., Z. H. i J. H. pod odwołaniem podpisali się również K. K. i W. K., natomiast z akt administracyjnych nie wynika by co do tych dwóch ostatnich osób, organ odwoławczy wydał jakiekolwiek rozstrzygnięcie. W wyniku kontynuacji postępowania po wyroku Sądu Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania R. Z., J. i Z. H., decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta G. z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...]. Wojewoda stwierdził, że teren inwestycji – działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy O. (uchwała Rady Miejskiej G. Nr [...]) symbolem [...]. Zdaniem Wojewody z zestawienia przepisów § 14 i § 7 uchwały wynika, że na terenach mieszkaniowych oznaczonych jako [...] możliwe jest połączenie funkcji mieszkaniowej z funkcjami usługowymi. Tym samym zamierzona budowa zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uznając za nieuzasadnione zarzuty odwołania Wojewoda wskazał, że odnośnie możliwego hałasu spowodowanego przez ciężarówki o masie 60 ton, dowożące węgiel – na ulicy Jaworowej znajduje się zakaz wjazdu pojazdów powyżej 10 ton, który powinien być egzekwowany przez właściwe służby, zaś przekroczenia dopuszczalnego hałasu związane z użytkowaniem składu powinny być zgłaszane do właściwego organu. Spadek wartości działek sąsiednich może być natomiast dochodzony przez sądem cywilnym. W skardze do Sądu skarżący R. Z. wniósł o likwidację utworzonego i prowadzonego składu węglowego, a ponadto o przesunięcie pomieszczenia gospodarczego z oknami od strony sąsiada na przepisową odległość 4 metrów od miedzy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż pierwotny plan zagospodarowania przestrzennego nie zakładał w osiedlu mieszkaniowym budowy placów składowych i przemysłowych. Przy wprowadzonym później dla tego terenu przeznaczenia oznaczonego jako [...], nie ma wprawdzie zakazu, ale także nie ma zezwolenia na prowadzenie uciążliwej działalności składu węglowego. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżący. Na wstępie, odnosząc się do żądań skargi należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wydawania decyzji rozstrzygającej o niezgodnym z prawem prowadzeniu działalności gospodarczej (np. składu opału) w określonym miejscu i nakazującej jej likwidację bądź o konieczności wykonania robót budowlanych w celu zachowania przepisanych prawem odległości ściany budynku od granicy działki ("przesuwania pomieszczenia"). Jest to uprawnienie organów administracji. Sądy administracyjne oceniają natomiast legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. Stosownie, bowiem do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę ocenia tylko czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a jeżeli takie naruszenie stwierdzi – nie wydaje rozstrzygnięcia za organ administracji, ale jedynie wskazuje organowi administracyjnemu, iż dopuścił się błędu przy wydaniu decyzji i nakazuje powtórne rozpatrzenie sprawy (oczywiście bez powielenia stwierdzonego błędu). Ponieważ odnośnie toczącego się postępowania administracyjnego tutejszy Sąd wypowiadał się już w wyroku z dnia 14 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 549/08) należy ponadto zwrócić uwagę na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W końcowej części uzasadnienia ww. wyroku Sąd wyraził pogląd, że wobec braku wiedzy odnośnie sposobu doręczenia przesyłek zawierających decyzję organu I instancji nie można przyjąć, że doręczenie decyzji Prezydenta G. z dnia [...] grudnia 2007 r. w trybie art. 44 k.p.a. było skuteczne, a tym samym R. Z., Z. H. i J. H. nie zachowali terminu do wniesienia odwołania. Sąd nie ograniczył się jednak tylko do tego wskazania. Zwrócił, bowiem ponadto uwagę, że poza R. Z., Z. H. i J. H. pod odwołaniem podpisali się również K. K. i W. K. Zdaniem Sądu w obecnym składzie powyższe oznacza, że Wojewoda w postępowaniu po wyroku z dnia [...] października 2008 r. był zobowiązany nie tylko uwzględnić zawarty w tym wyroku pogląd co do zachowania terminu do wniesienia odwołania, ale także winien zrealizować wynikające z dodatkowej uwagi Sądu wskazanie co do konieczności rozpatrzenia odwołania K. K. i W. K. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2008 r. organ nie zastosował się do tego wskazania. W sentencji tej decyzji organ wskazał, że rozpatruje odwołanie jedynie R. Z. oraz J. i Z. H.; także w rozdzielniku osób otrzymujących decyzję nie wymienia się K. K. i W. K. W aktach sprawy (tj. w tej ich części, która dotyczy postępowania po wyroku Sądu z dnia [...] października 2008 r.) brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia dotyczącego tych osób. Brak wypowiedzi Wojewody, co do odwołania K. i W. K. wywołuje wątpliwość, czy zaskarżona decyzja jest w istocie decyzją częściową, dotyczącą odwołań tylko części stron (tj. z wyłączeniem żądań K. i W. K.), czy też zdaniem Wojewody wskazane osoby nie mają przymiotu strony. W pierwszym wypadku należy zwrócić uwagę, że wydanie decyzji częściowej stosownie do art. 104 § 2 k.p.a. jest możliwe, o ile sprawa jest podzielna, tzn. gdy można z niej wyodrębnić fragmenty nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 736/08, LEX nr 477382). Zdaniem Sądu nie można uznać, że istnieje możliwość podzielenia sprawy ze względu na osoby wnoszące odwołanie w sytuacji, kiedy każda z tych osób kwestionuje całość rozstrzygnięcia organu I instancji, a jednocześnie brak w sprawie okoliczności pozwalających na uznanie, że pewna część rozstrzygnięcia dotyczy tylko kilku – a nie wszystkich – osób wnoszących odwołanie. Z drugiej strony, jeżeli Wojewoda nie rozpatrywał odwołania K. i W. K., z tego powodu, iż uznał, że nie są oni stronami postępowania – to powinien w decyzji zawrzeć rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego względem tych osób (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, opubl. w ONSA z 1999 r. Nr 4, poz. 119, LEX nr 37956). W rezultacie Wojewoda poprzez brak ustaleń i brak wypowiedzi w zaskarżonej decyzji co do statusu K. i W. K. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez konieczność odrębnego rozstrzygnięcia co do ewentualnego umorzenia postępowania odnośnie wskazanych osób. W tej sytuacji rozważenie merytorycznych zarzutów skargi byłoby przedwczesne. W ponownym postępowaniu Wojewoda powinien zbadać status K. i W. K. w toczącym się postępowaniu i wydać rozstrzygnięcie stosownie do podjętych ustaleń. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentancji. Orzeczenie w pkt 2 sentencji Sąd podjął na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 sentencji) Sąd orzekał na podstawie art. 200 p.p.s.a., mając na względzie wniosek skarżącego oraz wysokość wniesionego wpisu.