VIII SA/Wa 209/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia NSA Piotr Piszczek, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpoznaniu odwołania A.C. od decyzji Wójta Gminy K. z [...] listopada 2008 roku odmawiającej umorzenia kwoty w wysokości [...] zł, z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych w okresie od [...] grudnia 2007 do [...] kwietnia 2008 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] listopada Wójt Gminy K. odmówił C. umorzenia kwoty [...] złotych z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych w okresie od [...] grudnia 2007 do [...] kwietnia 2008 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ustalono szczegółowo sytuację finansową rodziny jak i oceniono dowody zgromadzone w sprawie. W konsekwencji uznano, że nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Łączny miesięczny dochód rodziny to kwota [...] zł. Ustalono nadto, iż rodzina skarżącej objęta jest objęta jest pomocą finansową na dofinansowanie do zakupu obuwia dla dzieci oraz dożywianie pięciorga dzieci w szkole. Podniesiono, iż niepełnosprawność syna P. nie powoduje dodatkowych kosztów, gdyż dziecko leczone jest w szpitalu i nie zachodzi konieczność jego dalszej rehabilitacji. Koszty leczenia skarżącej to wydatek w wysokości [...] złotych na dwa miesiące. Ponoszone wydatki na pozostałe potrzeby np. energię elektryczną, wodę czy leki w ocenie organu nie powodują takiego obciążenia budżetu rodziny, które skutkowałyby brakiem możliwości zaspokojenia jej podstawowych potrzeb bytowych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, iż jest ona i dla niej i dla jej rodziny krzywdząca. Decyzji zarzuciła jednostronną i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie wyjątkowo ciężkiej sytuacji rodzinnej wnioskodawczyni. W szczególności zarzuciła nie uwzględnienie faktu, iż ośmioosobowa rodzina ponosi znaczne koszty zakupu żywności w postaci podstawowych produktów spożywczych takich jak chleb, wędlina, owoce, warzywa, masło na które zwyczajowo nie pobiera się przy zakupie rachunków ani faktur, a które niewątpliwie stanowią niezbędne koszty utrzymania rodziny. Kwota stanowiąca dochód rodziny jest niewystarczająca dla zapewnienia podstawowych środków utrzymania rodziny skarżącej, która wielokrotnie zmuszona była do dokonywania wyborów między zakupem żywności czy niezbędnych leków. Podniosła, iż jej stan zdrowia oraz niepełnosprawność syna P. wskazuje na konieczność ponoszenia zwiększonych wydatków na zakup leków co nie miało odzwierciedlenia w decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję ponownie przytoczyło argumenty będące podstawą odmownej decyzji wydanej w I instancji i wskazało że kwota [...] złotych – już po potrąceniu raty nienależnie pobranych świadczeń - pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny takich jak : opłata za zużycie wody, za zużycie energii elektrycznej, wydatków na zakup leków. Podkreślono, że wydatki na wyposażenie dzieci w związku z rozpoczęciem roku szkolnego zostały częściowo zaspokojone związku z otrzymaniem jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez dzieci w łącznej wysokości [...] złotych nadto przyznano pomoc w naturze w postaci dożywiania pięciorga dzieci w szkole. Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło istnienia w sytuacji rodziny szczególnie uzasadnionych okoliczności uzasadniających zastosowanie ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Skargę na decyzję Kolegium złożyła A.C., w której opisała wyjątkowo ciężką sytuację finansową i zdrowotną. Podniosła, iż na utrzymaniu jej i jej męża pozostaje sześcioro małoletnich dzieci. Zarzuciła, iż organ nie wziął pod uwagę realnej sytuacji skarżącej i jej rodziny, jej stanu zdrowia, możliwości zarobkowych, faktu, iż jedynie jej mąż jest osobą zdolną do zarobkowania; podniosła wysokość koniecznych kosztów utrzymania swojej rodziny, które znacznie przewyższają dochody. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Podniosła, zarzut naruszenia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną interpretację poprzez uznanie, iż zachodzi brak szczególnych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny skarżącej pozwalający na umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń; jednostronną i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z motywami jak w odwołaniu; błąd w ustaleniach stanu faktycznego przez nieuwzględnienie pozostawania skarżącej w ciężkiej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A.C. zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd uznał, iż jest ono wadliwe z uwagi na naruszenie w toku postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej, jako kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, iż podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) zwanej dalej ustawą, który stanowi, ze organ właściwy który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Powołany przepis oparty jest na tzw. uznaniu administracyjnym, które polega przede wszystkim na tym, że organ administracyjny pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających wniosek, nie ma obowiązku go uwzględnić, a uwzględniając go nie jest związany wnioskiem. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., II GSK 345/06). Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 kpa nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. W postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 30 ust. 9 ustawy, organ winien dokładnie, podejmując z urzędu czynności dowodowe, ustalić sytuację życiową (majątkową, rodzinną, zdrowotną) wnioskodawcy. Przed podjęciem decyzji na podstawie tego przepisu organ winien ustalić w szczególności to, jakie są niezbędne potrzeby rodziny skarżącej i jaki będzie miał wpływ zwrot nienależnie pobranych świadczeń na sytuacją życiową, rodzinną skarżącej a zwłaszcza, czy pozbawienie skarżącej tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia jej sytuacji materialnej i sytuacji materialnej jej rodziny, że będzie ona zmuszona ubiegać się o dodatkowe świadczenia czy to z MOPR czy pomocy społecznej na podstawie odrębnych przepisów. Na treść decyzji wydanej w trybie art. 30 ust. 9 ustawy decydujący wpływ mają, oprócz minimum socjalnego i egzystencji, również takie szczególne okoliczności jak choroba w rodzinie, niepełnosprawność lub kształcenie dziecka wymagające dodatkowych nakładów finansowych itp ( zob. J. Ostałowski, ustawa o świadczeniach rodzinnych – świadczenia nienależnie pobrane, Samorząd Terytorialny nr 2006/4/48). Kryteria te rozpatrywane łącznie gwarantują sprawiedliwe to jest zobiektywizowane i równe stosowanie wskazanego przepisu. Ustalenie zatem, że rodzina skarżącej osiąga dochody poniżej granicy minimum egzystencji, uzasadniałoby umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Z kolei osiąganie dochodów powyżej tej granicy uzasadniałoby – w przypadku wystąpienia innych szczególnych okoliczności tj. choroba, niepełnosprawność – umorzenie częściowe czy też rozłożenia należności na raty w takiej wysokości, by w miesięcznym rozrachunku nie doprowadziły do obniżenia poziomu życia rodziny poniżej kryterium egzystencji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż w rodzinie skarżącej takie szczególne okoliczności bez wątpienia wystąpiły. Skarżąca w związku z problemami zdrowotnymi uznana została za osobę częściowo niezdolną do pracy, obecnie mimo ustania tej niezdolności nie może podjąć zatrudnienia wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (protokół rozprawy z 23.09.2009 r. k. 14 akt sądowych). We wspólnym gospodarstwie pozostaje mąż (jedyna osoba pracująca z wynagrodzeniem ok. [...] zł. netto) i sześcioro małoletnich dzieci w wieku szkolnym. Podnoszone przez organy argumenty o uzyskiwaniu przez zobowiązaną świadczeń z pomocy społecznej w ocenie Sądu dowodzą ciężkiej sytuacji majątkowej w jakiej się znajduje i przemawiają na korzyść jej wniosku. W ocenie Sądu organy rozstrzygające w sprawie niniejszej winny przede wszystkim ustalić jakie są niezbędne potrzeby rodziny skarżącej, do czego zresztą organ I instancji był obowiązany zgodnie z wytycznymi SKO w decyzji uchylającej identyczne rozstrzygnięcie. Tymczasem organy dokonują ustalenia, iż kwota [...] zł pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny do których zaliczone zostały wydatki na energię elektryczną, wodę, zakup leków. Jednocześnie organ nie ustala wysokości pozostałych niezbędnych potrzeb jakimi niewątpliwie są wydatki na żywność, wydatki na odzież, obuwie, pomoce i przybory szkolne i nie odnosi się do możliwości zaspokojenia tych potrzeb przy takim dochodzie, jak dochód w rodzinie skarżącej. Domniemywać należy, iż te - pominięte przez organy - pozycje w budżecie domowym rodziny skarżącej stanowią zasadnicze wydatki, jeśli wziąć pod uwagę fakt, iż pięcioro z sześciorga dzieci uczęszcza do szkoły, przy czym to nieuczęszczające dziecko jest dzieckiem niepełnosprawnym, wymagającym ciągłej opieki, dzieci są w okresie intensywnego wzrostu, wymagają ciągłego zakupy odzieży, obuwia, prawidłowego wyżywienia. Z całą pewnością ograniczenie oceny do wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania i zakupu leków jest wadliwe, niepełne i stanowi naruszenie art. 7, 77 kpa. Nadto stwierdzić należy, iż w motywach organu II instancji istnieje wewnętrzna sprzeczność bowiem z jednej strony stwierdza się, iż posiadany dochód pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, a z drugiej strony podnosi, iż rodzina skarżącej korzysta z rozmaitego rodzaju wsparcia np. na zakup pomocy szkolnych, na dożywianie. Korzystanie z takiej pomocy w sposób oczywisty wiąże się z niemożnością ich zaspokojenia w ramach własnych możliwości. Na marginesie podnieść także należy, iż dochód jakim dysponuje skarżąca na utrzymanie ośmioosobowej rodziny jest w przeliczeniu na członka rodziny poniżej kryterium dochodowego, a więc poniżej granicy minimum egzystencji, co słusznie podnosi skarżąca, a czego nie uwzględniają organy w swojej ocenie. Okoliczności te powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu wraz z ustosunkowaniem się do nich. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 kpa zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zakresie wykonania zaskarżonego aktu, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. ----------------------- 7