II SA/Wa 272/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym: 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] października 2008 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz T. D. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. D. – żołnierz zawodowy - na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej otrzymał w 1977 roku lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W.. W przydziale uwzględniono żonę oraz dwoje dzieci T. i G. (obecnie G. J.). W 1994 roku G. D. zawarła związek małżeński. W dniu [...] lipca 1995 r. T. D. zawarł związek małżeński z E. M., która rok wcześniej ([...] października 1994 r.) uzyskała spółdzielczy lokal mieszkalny własnościowy przy ul. [...] w W. W dniu [...] lutego 2001 r. zmarł Z. D. W dniu 6 lutego 2002 r. T. D. złożył oświadczenie, że jego małżonka – E. M. jest wyłącznym właścicielem lokalu spółdzielczego przy ul. [...] w W. W aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w W. (sygn. akt [...) z dnia [...] lipca 2002 r. orzekający rozwód związku małżeńskiego T. D. i E. M. oraz akt notarialny z 17 kwietnia 2001 r. o ustanowieniu między T. D. i E. M. rozdzielności małżeńskiej ustawowej. Po ustaleniu, że żona T. D. i mąż G. J. posiadają inne lokale mieszkalne, Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. w dniu 21 lutego 2002 r. wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia przedmiotowego lokalu i następnie w dniu 24 kwietnia 2002 r. wniósł pozew o eksmisję. Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. pozew ten odrzucił (sygn. akt [...]). W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia lokalu T. D. pismem z dnia 6 marca 2002 r. wniósł o uzyskanie tytułu prawnego do lokalu, wskazując, iż zamieszkiwał wraz z ojcem w lokalu w dacie jego śmierci. Do pisma dołączył formularz wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu w imieniu własnym oraz G. J., jednakże podpisany jedynie przez T. D.. Następnie, odpowiadając na kolejne wezwanie organu do opróżnienia lokalu, T. D. w dniach 30 lipca i 6 sierpnia 2007 r. złożył pisemne oświadczenia, w których stwierdził, że nie posiada innego lokalu mieszkalnego, nie zawarł związku małżeńskiego i od 1977 r. mieszka w lokalu przy ul. [...]. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. w dniu [...] lutego 2002 r. wydał decyzję zobowiązującą T. D. i G. J. do opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2007 r., gdyż organ I instancji nie rozpatrzył wniosku z dnia 6 marca 2002 r. o uzyskanie prawa do lokalu. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. rozpoznał wniosek z dnia 6 marca 2002 r. i w dniu [...] października 2008 r. decyzją nr [...] odmówił wydania T. D. i G. J. decyzji o prawie zamieszkiwania w spornym lokalu. Organ wskazał na przepisy art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołał się T. D., wnosząc o jej uchylenie i wskazując na spełnianie wymogów określonych w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym na dzień zgonu ojca. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej G. J., umarzając postępowanie w tej sprawie, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi w dniu śmierci Z. D. przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym art. 24, przydział kwatery mógł nastąpić na wniosek żołnierza zawodowego, emeryta lub rencisty wojskowego, zaś w razie ich śmierci prawo do kwatery nabywali wspólnie zamieszkali z nim w kwaterze w dniu jego śmierci, członkowie rodziny. W myśl ust. 3 tego przepisu powyższe prawo przysługiwało przez czas posiadania uprawnień do wojskowej renty rodzinnej. Zatem, wbrew twierdzeniom strony, warunkiem koniecznym do stwierdzenia nabycia prawa do kwatery po zmarłym emerycie wojskowym było posiadanie uprawnień do wojskowej renty rodzinnej, które równocześnie regulowało okres posiadania tego prawa. Organ administracji publicznej nie może orzekać na podstawie przepisów, które już nie obowiązują. Dlatego wniosek T. D. nie może być rozstrzygany na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w dacie śmierci ojca. Z tych względów przy rozpatrywaniu wniosku zainteresowanego należy stosować przepisy tej ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym wraz ze zmianami wynikającymi z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), tym bardziej, że zgodnie z art. 19 tej ustawy do spraw wszczętych do dnia wejścia jej w życie, lecz niezakończonych ostatecznymi decyzjami lub umowami, stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu nadanym tą ustawą nowelizującą. Dlatego zgodnie z treścią art. 23 ust. 1a i 1b ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu, w razie śmierci osoby, której do dnia wejścia w życie tej ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zamieszkałej w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego WAM wydaje tym osobom decyzję o prawie zamieszkiwania. W myśl zaś przepisu art. 26 ust. 2, osobami uprawnionymi do zamieszkiwania w tym lokalu mieszkalnym są wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione oraz przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, jak również dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia dwudziestu pięciu lat życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Organ I instancji zasadnie ocenił, że strona nie należy do kręgu osób określonych w art. 26 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, do którego odwołuje się art. 23 ust. 1a i 1b ustawy nowelizującej. Bowiem T. D. urodził się w dniu [...] marca 1959 r., przed śmiercią Z. D. zawarł związek małżeński, ukończył 25 rok życia, i przed tym dniem nie stał się osobą niezdolną do pracy oraz samodzielnej egzystencji. Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie w części dotyczącej G. J., Prezes WAM wskazał, iż w aktach sprawy nie ma wniosku siostry zainteresowanego o uzyskanie tytułu prawnego do spornego lokalu. Z wniosku T. D. z dnia 6 marca 2002 r. nie można wywodzić, iż występował on również jako pełnomocnik siostry. W sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 33 § 4 Kpa, albowiem odnosi się on do przypadków "mniejszej wagi", a więc prostych życiowych spraw, niemających charakteru majątkowego. Zatem w tym zakresie całe postępowanie było bezprzedmiotowe. T. D. zaskarżył decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym na dzień zgonu Zenona Dyni, poprzez jego niezastosowanie; art. 23 ust. 1a i 1b oraz art. 19 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich błędną interpretację; przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6 Kpa poprzez naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, zobowiązującej organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa i art. 7 Kpa w zw. z art. 35 Kpa poprzez rażącą opieszałość w rozstrzygnięciu sprawy, naruszającą słuszny interes obywatela. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ, rozpatrując niniejsza sprawę, naruszył w sposób mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie podstawowe zasady postępowania administracyjnego – art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 40, art. 75 § 1 Kpa. Istota żądania zawartego we wniosku T. D. z dnia 6 marca 2002 r. została prawidłowo odczytana przez Prezesa WAM, jako chęć uzyskania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, to jednak sposób załatwienia tego wniosku budzi poważne wątpliwości natury proceduralnej, jak i materialno-prawnej. Przypomnieć tu należy, iż do niniejszego wniosku T. D. dołączył formularz wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu w imieniu własnym oraz G. J., jednakże podpisany jedynie przez niego. Zatem podstawowym obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy działał on jedynie w imieniu własnym, gdy żądał przyznania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, czy też i w jakim zakresie działał również w imieniu swojej siostry – G. J.. Kwestię tę należało wyjaśnić albo poprzez indagację wnioskodawcy i zażądanie stosownego pełnomocnictwa, albo poprzez powiadomienie G. J., zakreślając jej stosowny termin do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Zaznaczyć tu należy, iż skoro organ, wszczynając w 2001 roku postępowanie o opróżnienie lokalu, kierował się przesłanką posiadania przez każde z rodzeństwa praw do innych lokali, przysługujących ich małżonkom, to zarówno o toczącym się postępowaniu zainicjowanym wnioskiem T. D. z dnia 6 marca 2002 r., jak i o wątpliwościach związanych z treścią dołączonego do tego wniosku formularza, należało powiadomić G. J., nie tylko kierując korespondencję pod adresem przedmiotowego lokalu przy ul. [...] w W., ale także powiadamiając ją posługując się tymi innymi znanymi adresami. (Oczywistym jest, iż skoro organ powołuje się na zamieszkiwanie w innych lokalach, to zna adresy tych lokali.) Nie dochowując tego obowiązku, organ pogwałcił prawa G. J. nie tylko jako uczestnika postępowania, ale być może także jako strony. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż G. J. – córka zmarłego Z. D. - może mieć interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy i dlatego o przedmiotowym postępowaniu powinna być prawidłowo powiadomiona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. Uchybienia tego nie dostrzegł organ II instancji. T. D. powołuje się na obowiązujące w dniu [...] lutego 2001 r., to jest na dzień śmierci swojego ojca, brzmienie przepisu art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przepis w tym brzmieniu wszedł w życie w dniu 7 lutego 2001 r. i obowiązywał do dnia 22 sierpnia 2001 r. Z analizy ust. 4 tego przepisu wynika, iż decyzja stwierdzająca nabycie przez uprawnione osoby prawa do kwatery ma charakter deklaratoryjny – jedynie potwierdza nabycie uprawnień wynikających z samego prawa. Nie jest to zatem decyzja konstytutywna. Z tego względu organ zobowiązany jest do dogłębnego zbadania, czy z mocy prawa (powołany wyżej przepis w jego brzmieniu w dniu [...] lutego 2001 r.) T. D.nabył prawo do przedmiotowego lokalu, czy też warunków do nabycia prawa nie spełniał. Zważyć tu należy z jednej strony na składane przez zainteresowanego oświadczenia: z dnia 6 lutego 2001 r., 6 marca 2002 r., 30 lipca 2007 r. i 6 sierpnia 2007 r. (ich treść oraz daty ich złożenia), fakt zameldowania w przedmiotowym lokalu, fakt ustanowienia rozdzielności małżeńskiej ustawowej przez T. D. i E. M.w dniu 17 kwietnia 2001 r. i okoliczność rozwiązania ich małżeństwa przez rozwód w dniu [...] lipca 2002 r., zaś z drugiej strony - na fakt uzyskania przez E. M. własnościowego mieszkania spółdzielczego jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego z T. D., faktem urodzenia się z tego związku w dniu [...] stycznia 1996 r. dziecka. Należy zatem ustalić, czy istotnie skarżący zamieszkiwał wraz ze swoim ojcem w lokalu przy ul. [...], czy w tym lokalu koncentrowało się jego życie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (zakończenie str. 2 i początek str. 3) organ rozważał sprawę w aspekcie art. 24 ustawy obowiązującej w dniu śmierci Z. D., gdy tymczasem skarżący wyraźnie wskazywał na swoje prawa określone w art. 23 tej ustawy. Dopiero po gruntownym ustaleniu, czy z mocy przepisu art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 2001 r., T. D. nabył prawo do przedmiotowego lokalu, czy też prawa tego nie nabył, należy przejść do analizy obowiązujących w dacie rozpatrywania sprawy uregulowań prawnych zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.). W szczególności rozważyć należy (w przypadku potwierdzenia uprawnień zainteresowanego z mocy art. 23), czy norma kolizyjna – art. 19 może mieć zastosowanie do nabycia uprawnień do lokalu z mocy samego prawa, czy też ogranicza się ona do nabycia tych uprawnień z mocy konstytutywnych decyzji administracyjnych. Zważyć tu należy, iż na przestrzeni okresu od dnia śmierci Z. D. do dnia wejście w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, uregulowania problematyki wstępowania w prawa do lokalu mieszkalnego po zmarłym żołnierzu zawodowym albo emerycie wojskowym ulegały licznym zmianom. Aby móc w niniejszej sprawie zastosować konstrukcję prawną opartą na związku przepisów art. 19, art. 23 ust. 1 a i 1 b ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz art. 26 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (w brzmieniu Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398), najpierw należy dokładnie rozważyć opisane na wstępie zagadnienia. Przy analizie powyższego problemu przydatne mogą być ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2008 r. K 32/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega opieszałość organu I instancji w rozpatrywaniu wniosku T. D. o wstąpienia w prawa do przedmiotowego lokalu, a ściślej całkowity brak działania organu w tym zakresie w latach 2002 - 2007, jednakże nie bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. jest przedmiotem skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) i art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.