II SA/Bd 510/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi [...] Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art.122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1, 3, 5 art. 128 ust. 1 pkt 4, 6, art. 131 ust. 1, 4, art.135 pkt 3, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr.115, poz. 1229 z późn. zm.), § 19 ust. 1 pkt 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984), udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz wykonanie wylotu betonowego z płytą betonową wypadową w km 7 + 810 Strugi Komórsk w Warlubiu, a także wykonanie przebudowy przepustu drogowego z kręgów betonowych w km 7 + 830 Strugi Komórsk. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że udzielono pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz wykonanie urządzeń wodnych pod warunkiem realizacji określonych w pozwoleniu obowiązków. Od decyzji powyższej odwołanie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], podnosząc uwagi i zastrzeżenia dotyczące uczestniczenia przez GDDKiA Oddział w [...] w utrzymaniu Strugi Komórsk na odcinku od km 7+610 do km 7+810 w związku z tym, że do zadań Generalnej Dyrekcji nie należy utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż urządzenia wodne odprowadzające wody opadowe i roztopowe z nawierzchni jezdni stanowią ważny element infrastruktury drogowej i umożliwiają skuteczne odwodnienie dróg oraz zmniejszają podatność nawierzchni dróg na uszkodzenia i zniszczenia. W ocenie organu zapewnienie właściwego stanu nawierzchni oraz urządzeń wodnych powoduje zwiększenie obowiązków właścicieli dróg i w konsekwencji wiąże się ze zwiększonym kosztem eksploatacji, konserwacji i ich napraw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie treści art. 22 ust. 2 i art. 64 ust. 1a cyt. ustawy. Strona skarżąca podniosła, że jest obowiązana do utrzymywania infrastruktury drogowej bez względu na własne korzyści, lecz z uwagi na interes publiczny, lecz nie jest ustawowym obowiązkiem GDDKiA utrzymywanie urządzeń wodnych, tak jak to zapisano w pkt III decyzji Starosty [...]. Wskazano, że przedmiotem wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego było zgodnie z art. 37 pkt 2 oraz art. 122 ust 1 pkt 3 szczególne korzystanie z wód, polegające na odprowadzaniu do Strugi Komórsk w km 7+810 w [...] wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr 1 od km 104+430 do km 104+740 oraz wykonanie urządzeń wodnych: wylotu betonowego z betonową płytą wypadową w km 7+810 Strugi Komórsk w [...] dla rurociągu Ø 30 cm oraz przebudowa przepustu drogowego z kręgów betonowych Ø 150 cm w km 7+830 Strugi Komórsk w ciągu drogi krajowej nr 1. Zdaniem strony skarżącej, w myśl przepisów art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo wodne, w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści, natomiast w decyzji pierwszoisntancyjnej Starosta [...] stwierdził obowiązek uczestniczenia w utrzymaniu Strugi Komórsk na odcinku od km 7+610 do km 7+810 (pkt III.3) bez jednoczesnego określenia korzyści jakie czerpie GDDKiA Oddział w [...] oraz związaną z tym wysokością kosztów partycypacji w utrzymaniu urządzeń wodnych, która powinna być ściśle określona. Ponadto GDDKiA Oddział w [...] zarzuciła przedmiotowym decyzjom naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa, bowiem w jej ocenie nałożono w drodze tych orzeczeń obowiązek, nie wskazując jednak na jakiej podstawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), dalej jako "Prawo wodne" oraz wydane na jej podstawie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984), zwane dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód oraz wykonanie urządzeń wodnych. Pozwolenie to wydaje się na wniosek, do którego dołącza się operat wodny, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana - w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego oraz opis zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym (art. 131 ust. 1 i 2 Prawa wodnego). Ponadto stosownie do unormowania zawartego w art. 128 ust. 1 ustawy - Prawo wodne w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki.. Natomiast zgodnie z art. 128 ust 2 pkt 3 cyt. ustawy w pozwoleniu wodnoprawnym, w razie potrzeby dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w razie potrzeby organ administracji publicznej winien w wydawanym pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustalić czy na adresacie tego pozwolenia ciąży obowiązek wykonania robót lub partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych przez niego korzyści np. z tytułu korzystania z urządzeń wodnych należących do innych podmiotów. W celu określenia ww. obowiązków organ przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego winien przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie wykonał ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. Wydane przez niego pozwolenie wodnoprawne, jak słusznie podniósł organ odwoławczy nie określa, czy na podmiocie będącym adresatem pozwolenia wodnoprawnego ciążą obowiązki określone w art. 128 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo wodne. Wprawdzie w punkcie II. 2 decyzji organ I instancji zobowiązał jej adresata do wykonania urządzeń wodnych zgodnie z dokumentacją (...), a następnie prawidłowego eksploatowania i utrzymywania w należytym stanie technicznym oraz w pkt III. 3 zobowiązano uprawnionego do uczestniczenia w utrzymaniu Strugi Komórsk na odcinku od km 7+610 do km 7+810, niemniej jednak należy wskazać, iż tak sformułowane zobowiązanie nie spełnia wymogów ustalonych w art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo wodne. Zdaniem Sądu przepis ten wskazuje bowiem, iż organ określając obowiązek partycypacji adresata pozwolenia w kosztach utrzymania wykorzystywanych przez niego urządzeń wodnych, należących do innych podmiotów, winien dokonać tego wskazania mając na uwadze wielkość lub rodzaj korzyści jakie odniesie on z tego tytułu. A zatem jeżeli organ uznał, iż w rozpoznawanej sprawie istnieje potrzeba ustalenia obowiązku o którym mowa powyżej, to winien był w pozwoleniu wodnoprawnym dokładnie wskazać wysokość lub procentowy udział partycypacji adresata decyzji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, określając ją samodzielnie, bądź odnosząc się do konkretnych ustaleń zawartych w tym zakresie przez zainteresowane strony. Ponadto, przy pojawieniu się powyższych wątpliwości należy mieć na względzie również i tą dodatkową okoliczność, że zaskarżone rozstrzygnięcie, w części cytowanej powyżej, zostało zredagowane w taki sposób, który uniemożliwia wykonanie nałożonego obowiązku. W decyzji administracyjnej można, co prawda zawrzeć warunek zawieszający (tu odnoszący się do wzrostu kosztów), lecz rozstrzygnięcie decyzji nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, jaki skutek nastąpi poprzez spełnienie się danego warunku, czego omawiane rozstrzygnięcie nie spełnia. Nałożony obowiązek wykonania robót nie określa, na czym mają one polegać, a partycypacja w kosztach nie odnosi się do żadnej określonej wartości. Niestety podnoszona kwestia nie została też w jakikolwiek sposób wyjaśniona czy tez sprecyzowana przez organ odwoławczy, który również pozwolił sobie na bardzo ogólnikowe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o treści: "Ze względu na fakt, że urządzenia wodne odprowadzające wody opadowe i roztopowe z nawierzchni jezdni stanowią ważny element infrastruktury drogowej umożliwiają skuteczne odwodnienie dróg oraz zmniejszają podatność nawierzchni dróg na uszkodzenia i zniszczenia. Zapewnienie właściwego stanu nawierzchni oraz urządzeń wodnych powoduje zwiększenie obowiązków właścicieli dróg, wiąże się to ze zwiększonym kosztem eksploatacji, konserwacji i ich napraw". Należy również w tym miejscu przywołać treść przepisu art. 22 ust. 2 w/w ustawy, stanowiącego, że "zakłady, które przez wprowadzanie ścieków do wód albo w inny sposób przyczyniają się do wzrostu kosztów utrzymania tych wód (zachowanie lub odtworzenie stanu ich dna lub brzegów oraz konserwacja lub remont istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wody - art. 22 ust. 1), ponoszą taką część kosztów, w jakiej nastąpił ten wzrost; podziału kosztów, na wniosek właściciela wody, dokonuje, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego". Wynika stąd, że organ przy nałożeniu wskazanych obowiązków, powinien najpierw przesądzić, że w wyniku realizacji przedsięwzięcia wzrosną koszty utrzymania wód, a następnie winien ustalić stopień ich wzrostu, inaczej, bowiem nie sposób określić zakresu obciążenia obowiązkiem, czego wymagają wskazane przepisy. Powyższe ustalenia powinny wynikać rzecz jasna z materiału dowodowego, na podstawie którego można byłoby ustalić stopień tego przyczynienia się strony, jak i odpowiadający mu z tego tytułu wzrost kosztów utrzymania wód, a więc (w przypadku przedmiotowego rozstrzygnięcia) w jakim stopniu GDDKiA Oddział w [...] odniesie korzyści z odprowadzania wód opadowych do Strugi Komórsk oraz określenie w jakim zakresie GDDKiA Oddział w [...] przyczynia się do wzrostu kosztów utrzymania Strugi Komórsk na odcinku od km 7+610 do km 7+810. Tymczasem lektura akt sprawy wskazuje, że organ I instancji nie poczynił wymaganych w tym przedmiocie ustaleń. W pełni uzasadnione jest również stanowisko strony skarżącej wskazujące na brak powołania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, którym de facto nałożono na stronę określone obowiązki. Jakkolwiek odróżnić należy sytuację nieistnienia przepisu prawnego uzasadniającego nałożenie na określony podmiot obowiązku, która skutkuje oczywiście stwierdzeniem nieważności takiego aktu prawnego, to niepowołanie takiej podstawy pomimo jej obowiązywania jak również obowiązku wyraźnego wskazania, wynikającego z treści art. 107 § 1 i 3 K.p.a., jest uchybieniem procesowym, dodatkowo przemawiającym za koniecznością uchylenia orzeczenia w taki sposób wydanego. Z przedstawionych wyżej względów uznać więc należało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości postępowania.