II SA/Łd 520/09

Dnia 23 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi H. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr. [...] 2. zasądza solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących H. S. i J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 art. 61 ust 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) (w skrócie u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 1 ust. 3 rozporządzenia [...] Wojewody [...] z dnia [...]. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego [...]. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku H. i J. S., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni 100 m2 , przewidzianej do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], przy ulicy A 118 w Ł.. W uzasadnieniu orzeczenia organ pierwszej instancji, po zacytowaniu treści art. 61 ust 1 u.p.z.p. wskazał, że powyższa nieruchomość położona jest na obszarze Parku Krajobrazowego [...], zatem wskazane Rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] należy włączyć do katalogu przepisów odrębnych, o których mowa w punkcie piątym tegoż przepisu. Dalej Prezydent Miasta Ł. stwierdził, że planowany rodzaj inwestycji nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., bowiem : - brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie kontynuacji funkcji, parametrów wskaźników kształtowania i intensywności wykorzystania terenu; - sąsiednia działka przy ul. A nr 118 (nr ewidencyjny [...] i [...] zabudowane są budynkami rekreacyjnymi o powierzchniach 31,5m2 i 25 m2, po przeciwnej stronie drogi dojazdowej działka [...] jest zabudowana budynkiem rekreacyjnym o powierzchni 35 m2. Na całym obszarze objętym analizą brak jest zabudowy zgodnej z zamierzeniami inwestorów. Średni wskaźnik stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki na terenie analizowanym wynosi 2,37%, co dla działki przy ul. A 118 daje możliwość zabudowy o powierzchni maksymalnej 29 m2; - ponadto planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu ochrony, ponieważ znajduje się w strefie N sąsiadującej z dużym kompleksem leśnym, zatem stosownie do treści § 65 ust. 1 pkt 6 lit. f syntezy planu ochrony, stanowiącej załącznik nr 1 do wskazanego powyżej rozporządzenia Wojewody [...], lokalizacja przedmiotowej inwestycji w strefie N jest wykluczona. Rodzaj planowanej inwestycji, (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), jest niezgodny z ustaleniami planu ochrony, bowiem stosownie do § 65 ust. 2 pkt 5 lit. a ustaleń planu ochrony, dopuszcza się tworzenie nowej zabudowy zagrodowej, jeśli nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a wielkość nowopowstającego gospodarstwa rolnego spełnia warunki wynikające z przepisów szczególnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. S. i H. S., zarzucając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Podnieśli, że ich nieruchomość znajduje się nie w Parku Krajobrazowym [...], a w jego otulinie, wobec czego bezpodstawne było rozważanie przez organ zakresu ochrony Parku w odniesieniu do nieruchomości wnioskodawców. Ponadto w ich ocenie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) w art. 20 ust. 4 pkt 6 przewiduje, że plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia, co do studium i planów zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzji o warunkach zabudowy, zatem odmienne twierdzenia organu są również nieprawidłowe. Ponadto organ nie wyznaczył prawidłowo obszaru analizowanego, a analizę urbanistyczną ograniczył do działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, co narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy wskazaną decyzję Prezydenta Miasta Ł.. Na wstępie uzasadnienia swego orzeczenia Kolegium zacytowało treść art. 4 i art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie sposób wyznaczenia obszaru analizowanego uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji pierwszoinstancyjnej nie spełnia wymagań przewidzianych w powyższym rozporządzeniu, zatem nie można uznać za udowodnione twierdzenia organu o braku spełnienia w przypadku planowanej inwestycji warunku dobrego sąsiedztwa sformułowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Jednakże zdaniem Kolegium nie ma wątpliwości, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust 1 pkt 5 tejże ustawy, bowiem objęta wnioskiem inwestora działka nr [...] położona jest na terenie Parku Krajobrazowego [...], którego obszar został wyznaczony rozporządzeniem Wojewody [...], a ustalenia dotyczące ochrony tego Parku, są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozporządzenie to, jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunku do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p.. Działka wnioskodawców położona jest w strefie N ochrony Parku, w strefie tej realizacja nowej zabudowy zagrodowej jest dopuszczalna po spełnieniu warunków przewidzianych w § 65 pkt 5 lit a i b rozporządzenia Wojewody [...]. Planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z tym przepisem, albowiem dopuszcza on lokalizację nowych obiektów, stanowiących zabudowę zagrodową, czyli realizuje funkcje rolniczą, a planowana przez wnioskodawców inwestycja nie spełnia tych kryteriów, co zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, musiało skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. S. i H. S. podtrzymali argumenty zawarte w odwołaniu. Ponadto podnieśli, iż stosownie do orzeczenia WSA w Białymstoku, wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Bk 793/07, LEX nr 340451 ustalenia zawarte w rozporządzeniu Wojewody w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego adresowane są do gmin i wpływają jedynie na zapisy dokumentów planistycznych. Jeśli ustalenia te nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania to nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych, odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli. Poza tym zakazy dotyczące budownictwa zawarte w rozporządzeniu wojewody stanowią istotne ograniczenia prawa własności, gwarantowanego przez art. 64 Konstytucji RP, prawo to może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza jego istoty, a ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) nie upoważnia do wprowadzenia w rozporządzeniu zakazów ograniczających prawo własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto, powołując się na orzeczenie NSA z dnia 26 czerwca 2007r., wydane w sprawie o sygn. akt II OSK 943/06, LEX 240125, wskazało, że przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. dotyczą przepisów powszechnie obowiązujących, a takimi są bez wątpienia przepisy ustawy o ochronie przyrody. Na podstawie tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] Zostało ono ogłoszone w dzienniku urzędowym Województwa [...], jest zatem aktem prawa miejscowego w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007r. Nr 68, poz. 449 ze zm.). Wobec powyższego rozporządzenie wojewody, jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji ją poprzedzającej. Na wstępie wypada wskazać, iż działka przy ulicy A 118 w Ł., na której planowana jest inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni 100 m2, jest położona na obszarze Parku Krajobrazowego [...], dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organów administracji, nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p, bowiem objęta wnioskiem inwestora działka położona jest w strefie N ochrony Parku Krajobrazowego [...]. W strefie tej realizacja nowej zabudowy zagrodowej jest dopuszczalna po spełnieniu warunków przewidzianych w § 65 pkt 5 lit a i b rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...], a ustalenia, dotyczące ochrony tego Parku, wynikające ze wskazanego rozporządzenia, są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Samo rozporządzenie, zaś - zdaniem organów - jest aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy odrębne, przez pryzmat, których dokonuje się oceny warunku do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p.. Sąd, rozpoznający niniejszą sprawę, nie podziela tak wyrażonego stanowiska. Rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Zgodnie z art. 13a ust. 4 tej ustawy, ustalenia zawarte w planie ochrony były wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w myśl ust. 7 tego przepisu - ustanowienie planu ochrony zobowiązuje właściwe gminy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego planem ochrony lub dokonania zmian w obowiązującym planie miejscowym, w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie aktu ustanawiającego plan ochrony. W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) takich regulacji nie ma, zatem, jeśli brak jest podstaw do stwierdzenia wiążącego wpływu planów ochrony na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, to tym bardziej zapisy planu ochrony Parku Krajobrazowego, bez recypowania ich do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Ponadto, bezpośrednie stosowanie zakazów wynikających z planu ochrony parku krajobrazowego, w sytuacji, gdy nie są one zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odbiera osobom zainteresowanym możliwości kwestionowania tych ustaleń, jakie daje procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 154 aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody plan ochrony Parku Krajobrazowego [...] zachowuje swą moc również na gruncie tej ustawy i staje się planem ochrony w rozumieniu obowiązującej ustawy. Należy zatem ów plan ochrony analizować prze pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody. I tak w art. 20 ust. 4 tejże ustawy, wskazano elementy, jakie powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego, są to m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych art. 20 ust. 6 ustawy. Postulat zawarty w tym przepisie jednoznacznie wskazuje, że ustalenia te adresowane są do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych. Zatem dopóki ustalenia takie nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli. Nadto, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 tejże ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Organ założycielski tworząc park decyduje, które z tych zakazów będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym, jednak musi się ograniczyć do zakazów wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem ustawa o ochronie przyrody nie zezwala na wprowadzanie przez plany ochrony zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego innych niż wymienione we wskazanym przepisie. We wspomnianym art. 17 zawarto zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym. Budownictwa dotyczą zakazy: - realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), - budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej - lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Nie ma wśród nich regulacji zakazującej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie parku, zatem tak długo, jak planowana inwestycja nie narusza zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, tak długo nie jest sprzeczna z tą ustawą. Skoro w ustawie przyjęto, że istnieje zamknięty katalog zakazów, które mogą obowiązywać na terenie parku krajobrazowego, to niedopuszczalne jest wprowadzanie kolejnych zakazów w rozporządzeniu o ustanowieniu planu ochrony dla parku, gdyż stanowiłoby to w istocie naruszenie regulacji zawartych w ustawie. Wobec powyższego rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] nie może być uznawane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p, albowiem w takim zakresie, w jakim zostało zastosowane w niniejszej sprawie przez organy administracji obu instancji, pozostaje w sprzeczności z art. 16 ust. 3 i art. 17 ustawy o ochronie przyrody. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, przepisy rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego, zawierające ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. O kosztach orzeczono w trybie art. 200 p.p.s.a. m.o.