II SA/Bd 609/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. IISA/Bd 609/09 UZASADNIENIE W dniu [...] M. B., działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (T.J.. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgłosiła Staroście [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu suszarni kontenerowej o powierzchni 21m², pochylni dla osób niepełnosprawnych, czterech miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz dwóch oczek wodnych o powierzchni 30 m² na działce nr 127 w miejscowości T., gmina D. wskazując, że do wykonania robót ma zamiar przystąpić w dniu 10 kwietnia 2009 r. Do zgłoszenia inwestor dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę sytuacyjno-wysokościową obrazującą położenie planowanych obiektów. Postanowieniem z dnia[...] Starosta [...], na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał M. B. do usunięcia braków i nieprawidłowości zgłoszenia poprzez wykonanie w terminie do dnia 2 kwietnia 2009r następujących czynności: - przedłożenie dokumentu na potwierdzenie istnienia zabudowy zagrodowej na działce nr 127/1 wraz z odpowiednimi szkicami lub rysunkami (z podaniem wymiarów) i określeniem zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem suszarni, -przedłożenie szkiców i rysunków dotyczących pochylni dla osób niepełnosprawnych z podaniem parametrów zgodnych z przepisami(szerokość, długość, procent pochylenia, ewentualne opoczniki, rodzaj poręczy) wraz z opisem celu tej inwestycji, -zwymiarowanie odległości od granic działki do suszarni kontenerowej i wrysowania oraz zwymiarowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych z podziałem na poszczególne stanowiska i opisania, z czym związana jest konieczność wykonania miejsc postojowych, - przedłożenie aktualnej mapy z uwagi na dokonywane już dwukrotnie zgłoszenie podobnych obiektów na w/w terenie, co wiąże się z koniecznością zbadania ewentualnych kolizji z planowanymi obiektami. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa wyraził sprzeciw co do wykonania w/w robót budowlanych na działkach nr 127/1, 127/2 i 127/3 położonych w miejscowości T. wobec niewykonania przez inwestorkę zobowiązań wynikających z postanowienia z [...]. M. B. wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] wskazując, iż przepisy prawa budowlanego nie upoważniały organu I instancji do nałożenia obowiązków uzupełnienia dokumentacji w tak szerokim zakresie. W ocenie odwołującej zaskarżoną decyzje wydano również z naruszeniem przepisów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania i wskazał, że nie jest możliwe zobiektywizowanie wszystkich elementów treści zgłoszenia i dlatego konieczność dołączenia odpowiednich dokumentów uzależniona jest od charakteru konkretnej sprawy i z woli ustawodawcy pozostawiona jest ocenie organu. Wojewoda uznał, że zasadnym było żądanie organu I instancji przedłożenia przez inwestorkę dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...]., a nie wykonanie przez nią tych obowiązków skutkować musiało wniesieniem sprzeciwu. Wojewoda przyznał, że w postanowieniu nakładającym obowiązki uzupełnienia braków i nieprawidłowości istotnie mylnie wskazano na podstawę prawną tego orzeczenia (art.35 ust.3 zamiast art.30ust.2 Prawa budowlanego), ale uchybienie to nie miało wpływu na trafność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy dopatrzył się ponadto jeszcze jednego braku w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych, a mianowicie nie wskazaniu przez inwestorkę dokumentu potwierdzającego tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B. wskazała, iż nałożone na nią w postanowieniu obowiązki nie miały podstawy prawnej, gdyż nie przewiduje ich przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej organy orzekające w sprawie naruszyły także 6,7 i 8 kpa oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej postanowienia z dnia [...]r. oraz art.77§4 kpa przez żądanie aktualnej mapy, mimo, że organ dysponował taką mapą. W uzasadnieniu skargi M. B. zakwestionowała również stanowisko Wojewody [...] co do konieczności wskazania dokumentu potwierdzającego tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wywodziła, ze informacji takiej nie wymagają przepisy prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.-zwanej dalej "ustawą") stanowi, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. Niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem jest przesłanką wniesienia przez organ sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że M. B. nie wywiązała się z obowiązku uzupełnienia dokumentacji nałożonego na nią postanowieniem Starosty [...] z [...].,co stanowiło przesłankę wydania przez ten organ decyzji o wniesieniu sprzeciwu w sprawie wykonania planowanych przez skarżącą obiektów budowlanych. Wobec kwestionowania przez skarżącą zasadności nałożonego na nią obowiązku wynikającego ze wskazanego powyżej postanowienia istotą sprawy było ustalenie, czy w świetle złożonych do akt dokumentów organ był uprawniony do wydania postanowienia w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle art. 30 ust. 2 ustawy stwierdzić należy, że rodzaj wymaganej przy zgłoszeniu dokumentów zdeterminowany jest charakterem konkretnej inwestycji i dlatego ustawodawca wyposażył organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w tych sprawach w prawo dokonania indywidualnej oceny zakresu dokumentacji niezbędnej do skutecznego zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Celem postępowania w sprawie zgłoszenia jest ustalenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane odpowiadają wymaganiom prawa i mogą być realizowane, czy też organ powinien nie dopuścić do realizacji danej budowy. Dlatego też składane przez inwestora dokumenty powinny zawierać dane o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi i dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem. Wprawdzie szkice i rysunki, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie muszą być sporządzone w określonej przez prawo formie, jednakże powinny być sporządzone w sposób umożliwiający dokonanie organowi oceny pod kątem przesłanek, o których mowa w art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., VII SA/Wa 1159/07, LEX nr 374703). W niniejszej sprawie Starosta [...] uznał, że nie może dokonać oceny zgodności zamierzonych inwestycji z obowiązującymi przepisami budowlanymi, gdyż w zgłoszeniu brak jest podstawowych danych o parametrach i usytuowaniu planowanych obiektów. W ocenie Sądu trafna była ocena dokonana przez Starostę [...], że złożona przy zgłoszeniu przez inwestorkę dokumentacja nie pozwalała na poczynienie tego rodzaju ustaleń, przede wszystkim z uwagi na brak wyraźnego usytuowania planowanego obiektu suszarni względem granicy działki, co w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowi okoliczność istotną dla sprawy. Na organie ciążył bowiem obowiązek ustalenia, czy realizacja tej planowanej inwestycji nie naruszy przepisów Rozdziału II Działu 2 § 23 ust. 1 tego rozporządzenia określających dopuszczalne odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ponadto, mając na uwadze, że w zgłoszeniu nie wskazano wielkości miejsc postojowych zasadnym było nałożenie na skarżącą przez organ I instancji obowiązku wskazania tych danych. Celem organu było bowiem sprawdzenie, czy wspomniane miejsca parkingowe zostaną wybudowane zgodnie z warunkami określonymi w Dziale II Rozdziale 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. Z tych samych względów, uprawnione było również zwrócenie się do skarżącej o przedłożenie odpowiednich szkiców i rysunków projektowanej pochylni ze wskazaniem szerokości, długości, procentowego nachylenia, ewentualnych spoczników, rodzaju poręczy. W ocenie Sądu, uprawnionym było także nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjno –wysokościowej. Skoro bowiem organ z urzędu powziął informację, że od 2007r. już dwukrotnie zgłaszano zamiar wykonania obiektów budowlanych na działkach objętych zaskarżoną decyzją (co potwierdziła skarżąca na rozprawie w dniu 23 września 2009r.), to jego obowiązkiem było zbadanie, czy rodzaj i lokalizacja planowanych inwestycji nie koliduje z istniejącą na tych działkach zabudową. Kontrola taka odbyć się mogła jedynie w oparciu o analizę aktualnej mapy uwzględniającej ewentualne obiekty powstałe w wyniku wcześniejszych zgłoszeń. Dlatego też w ocenie Sądu nie wywiązanie się przez skarżącą z tego obowiązku stanowić mogło przeszkodę w ustaleniu przez Starostę [...], czy zamierzone roboty budowlane zgodne są z obowiązującymi w tej materii przepisami. Osobne zagadnienie stanowi dokonana przez organ odwoławczy ocena oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest koniecznym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Wzór oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. nr 120, poz.1127). Zgodnie ze wskazanym wzorem składając oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, inwestor zobowiązany jest wskazać m.in. oznaczenie tytułu prawnego, z którego wynika prawo inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane. Poza sporem pozostaje, że skarżąca powyższego obowiązku nie spełniła i w swoim oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wskazała dokumentu, z którego wynika to prawo, co implikuje uznanie, że złożone oświadczenie, nie odpowiada wymogom określonym w tym rozporządzeniu. Tym niemniej, dla wyciągnięcia konsekwencji, określonych w art. 32 ust.2 konieczne byłoby uprzednie wezwanie inwestorki do uzupełnienie oświadczenia w tym zakresie. Jednakże ten brak nie był przesłanką złożenia sprzeciwu przez Starostę [...] w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku niewykonania przez inwestorkę zobowiązań wynikających z postanowienia z [...]r. Racje ma skarżąca, że Starosta [...] w postanowieniu z dnia [...] nakładającym na nią obowiązek uzupełnienia braków w zgłoszeniu błędnie wskazał art.35 ust.3 ustawy jako podstawę prawną tego orzeczenia. Błędne powołanie podstawy prawnej nie prowadzi jednak automatycznie do uchylenia decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że powołanie w osnowie decyzji niewłaściwej podstawy prawnej nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli w rzeczywistości właściwa podstawa prawna rozstrzygnięcia istniała i powołano się na nią w uzasadnieniu decyzji(tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2000r., IIISA 1422/99). W niniejszej sprawie był nią art. 30 ust.2 ustawy, który upoważnia właściwy organ do nałożenia, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – do wniesienia sprzeciwu, w drodze decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).