II SA/Gl 582/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na prowadzenie krajowego transportu drogowego rzeczy oddala skargę Decyzją z dnia [...] Starosta [...] udzielił Przedsiębiorstwu A – H.S. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu rzeczy, ważnej do dnia [...]. Następnie po przeprowadzeniu kontroli firmy pismem z dnia [...] Starostwa [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji nr [...] – w związku z ukaraniem przedsiębiorcy prawomocnymi wyrokami za przestępstwa umyślne: karne skarbowe i przeciwko wiarygodności dokumentów. Decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą z up. Starosty [...], orzeczono zaś o cofnięciu z tym dniem H.S. wydanej licencji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przedsiębiorca przestał spełniać wymóg dobrej reputacji, niezbędny do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego z uwagi na fakt ukarania prawomocnymi wyrokami: – Sądu Rejonowego w B. Wydział [...] Grodzki z dnia [...] sygn. akt [...] za przestępstwo umyślne karne skarbowe, – Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] sygn. akt [...], utrzymanego w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] sygn. akt [...] – za przestępstwo umyślne przeciwko wiarygodności dokumentów. Na tej podstawie organ I instancji dopatrzył się podstawy prawnej do cofnięcia licencji. W odwołaniu od decyzji H.S. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, podnosząc że czyny, za które został skazany dwoma wyrokami, pozostają ze sobą w ścisłym związku i dotyczą lat [...] i [...], a zatem okresu poprzedzającego uzyskanie licencji transportowej, zaś w okresie prowadzenia tej działalności zasłużył na dobrą reputację. Odwołujący się powołał się nadto na dotkliwe skutki decyzji, również dla jego pracowników. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło. Orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, Kolegium wskazało, że cofnięcie licencji następuje w przypadku, gdy jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Jednym z podstawowych wymagań jest zaś posiadanie dobrej reputacji, zdefiniowanej w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Wymóg ten nie jest zaś spełniony lub przestał być spełniony przez przedsiębiorcę w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem Sądu za przestępstwo umyślne m.in. karne skarbowe i przeciwko wiarygodności dokumentów. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nastąpiła zatem przesłanka uzasadniająca cofnięcie licencji, bowiem odwołujący się dwoma wyrokami został skazany za przestępstwa: – z art. 270 § 1 kk (posłużenie się sfałszowanymi fakturami VAT, potwierdzającymi fikcyjny zakup [...]), – z art. 56 § 2 kks w zw. z art. 6 § 2 kks (złożenie nierzetelnego zeznania o wysokości dochodu uzyskanego za lata [...] i [...]). Wyjaśniono też, że nie ma znaczenia data popełnienia przestępstwa, bowiem istotny jest moment uprawomocnienia się orzeczenia sądu, skutkujący utratą wymogu dobrej reputacji w rozumieniu ustawy. Bez znaczenia są też skutki ekonomiczne i społeczne, bowiem decyzja o cofnięciu licencji ma charakter aktu związanego. W skardze do sądu administracyjnego H.S. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, domagając się nadto wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność z Konstytucją zastosowanych przez organy administracji przepisów art. 5 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, a także dopuszczenia lub przeprowadzenia dowodu z wywiadu środowiskowego o skarżącym oraz wzięcia udziału w sprawie Rzecznika Praw Obywatelskich. Zdaniem skarżącego, organy administracji dokonały błędnej wykładni i niewłaściwie zastosowały powołane przepisy ustawy, bowiem został on skazany prawomocnymi wyrokami za przestępstwa umyślne, które popełnił w dacie poprzedzającym uzyskanie licencji, a nie w trakcie korzystania ze wskazanego w niej uprawnienia. Zatem wbrew poglądowi organów, od dnia uzyskania licencji spełnia wymóg dobrej reputacji. Wreszcie, skarżący zarzucił, że wydana decyzja narusza art. 22 Konstytucji RP, ograniczając zasadę swobody działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji, wskazując na brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] skarżący powołując się na dołączoną kserokopię pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...], zarzucił że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, zasadę wolności gospodarczej, ingeruje w zakres kompetencji sądów oraz lekceważy akty prawa międzynarodowego (Powszechną deklarację Praw Człowieka ONZ, Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych ONZ, Konwencję Międzynarodowej Organizacji Pracy oraz Europejską Kartę Socjalną). W dołączonym piśmie poinformowano m.in. że Rzecznik Praw Obywatelskich nie przystąpi do postępowania sądowoadministracyjnego, lecz rozważy możliwość wniesienia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem taki zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W szczególności zaś wskazać przyjdzie, iż w niniejszej sprawie organy administracji należycie zebrały i oceniły materiał dowodowy i na tej podstawie trafnie dopatrzyły się obligatoryjnej przesłanki cofnięcia licencji, wskazanej w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a powołanej wyżej ustawy o transporcie drogowym. Z mocy tej regulacji, ustawowym wymogiem udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego jest posiadanie przez przedsiębiorcę dobrej reputacji. Wymóg dobrej reputacji w rozumieniu ustawy nie jest spełniony lub przestał być spełniony, jeżeli osoba prowadząca działalność gospodarczą została skazana prawomocnym wyrokiem Sądu za przestępstwa umyślne m.in. karne skarbowe i przeciwko wiarygodności dokumentów. W niniejszej sprawie jest poza sporem, iż skarżący został skazany dwoma prawomocnymi wyrokami za tego rodzaju przestępstwa, które zostały wymienione w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy, przy czym wyroki skazujące zapadły i uprawomocniły się już po udzieleniu mu licencji, zaś czyny karalne miały miejsce w latach [...], czyli przed wydaniem decyzji z dnia [...]. Taki stan rzeczy wynika też z odpisów przywołanych przez organy obydwu instancji wyroków sądów powszechnych, które uznały, że dla cofnięcia udzielonej licencji istotne jest jedynie wydanie wyroku, zaś data popełnienia przestępstwa nie ma znaczenia. Zdaniem sądu administracyjnego, taki pogląd prawny należy podzielić. Ustawodawca przewidział bowiem skutek prawny w postaci cofnięcia licencji, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego, wśród których wymieniono niekaralność za wymienione w ustawie typy przestępstw umyślnych, m.in. karno-skarbowych i przeciwko wiarygodności dokumentów. Gdyby zatem wydanie prawomocnego wyroku karnego nastąpiło przed dniem [...] jako datą udzielenia skarżącemu licencji, z mocy art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy, wydanie decyzji pozytywnej nie byłoby dopuszczalne. Skarżący zatem nie mógłby w ogóle uzyskać licencji. Wydanie prawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo umyślne w okresie korzystania przez przedsiębiorcę z uprawnień wynikających z udzielonej licencji, lecz popełniane wcześniej, z woli ustawodawcy nie skutkuje wznowieniem postępowania, lecz cofnięciem licencji jako udzielonej osobie, która nie spełnia wymogu dobrej reputacji w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Zatem z punktu widzenia ustawowych przesłanek cofnięcia licencji nie ma znaczenia data popełnienia przestępstwa. Wydanie prawomocnego wyroku skazującego za wymieniony w ustawie katalog przestępstw umyślnych w okresie korzystania z udzielonej licencji, obliguje organy administracji do jej cofnięcia, niezależnie od faktu, czy przestępstwo popełnione zostało przed wydaniem decyzji w przedmiocie licencji czy też już po uzyskaniu licencji. Stąd też zarzut skargi w zakresie błędnej wykładni prawa materialnego nie jest uzasadniony. Chybiony jest też pogląd, iż organy administracji nie były związane przepisem rangi ustawowej i winny zastosować wprost normy Konstytucji RP, a mianowicie art. 22. Przepis ten stanowi wprost o dopuszczalności ograniczenia wolności gospodarczej w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny. W niniejszej sprawie ograniczenie wolności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego wynika zaś z ustawy. Z mocy art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, których źródła wymienia art. 87. Jedynie w przypadku kolizji z ustawami, umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo przed ustawą (art. 91 Konstytucji). Tymczasem żadne z paktów, wymienionych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] nie pozostaje w kolizji z ustawą o transporcie drogowym, bowiem nie gwarantuje osobom skazanym prawomocnymi wyrokami prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego. Ocena zgodności przepisów rangi ustawowej z Konstytucją RP, a więc rozstrzygnięcie kwestii, czy ograniczenie zasady swobody działalności w przypadku osób skazanych prawomocnym wyrokiem za przestępstwa umyślne karne skarbowe i przeciwko wiarygodności dokumentów, jest dopuszczalne w aspekcie ważnego interesu publicznego, należy zaś wyłącznie do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji). Oznacza to, że w niniejszej sprawie ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie byli władni do odmowy zastosowania ustawy o transporcie drogowym. Argumentacja skargi w zakresie niekonstytucyjności tej ustawy nie mogła być zatem przedmiotem rozważań sądu administracyjnego, podlegającego ustawom. Skład orzekający nie uwzględnił przy tym wniosku skarżącego o wystąpieniu z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, co nie pozbawia skarżącego ochrony prawnej, jako że przysługuje mu prawo skorzystania z instytucji skargi konstytucyjnej z art. 79 Konstytucji. W świetle stanowiska Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, zawartego w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...], iż organ ten nie przystąpi do niniejszej sprawy, brak też było podstaw do uwzględnienia kolejnego wniosku, zawartego w skardze co do powiadomienia Rzecznika celem skorzystania z uprawnień wynikających z art. 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle art. 106 § 3 tej ustawy, brak też było podstaw prawnych do przeprowadzenia przed sądem administracyjnym wywiadu środowiskowego o skarżącym. Wreszcie, z uwagi na fakt, że w dacie orzekania przed sądem administracyjnym, nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym o zbadanie zgodności przepisów zastosowanych przez organy administracji z Konstytucją, brak było podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy. SW