I SA/Wa 586/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] Wojewoda [...], na skutek odwołania Prezydenta W., utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz A. B. w [...] części, A. C. w [...] części, E. S. w [...] części oraz G. K. w [...] części, nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Umową sprzedaży z dnia [...] lipca 1974 r. rep. [...] Skarb Państwa nabył od L. C. niezabudowaną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i [...] oznaczoną jako działki nr: [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. wydanymi na wniosek Urzędu [...] W. Wydział Architektury i Gospodarki Komunalnej. Wnioskiem z dnia 4 grudnia 1997 r. następcy prawni byłego właściciela nieruchomości tj. P. C. i A. B. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości znajdującej się wzdłuż ul. [...], w związku z niewykorzystaniem jej zgodnie z celem określonym w powołanym akcie notarialnym. Pismem z dnia 28 lutego 2002 r. do postępowania przyłączyli się spadkobiercy po P. C. tj. A. C., E. S. i G. K. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Starosta P., działając jako organ wyznaczony z urzędu przez Wojewodę [...] do załatwienia sprawy, orzekł o zwrocie działki nr [...] na rzecz następców prawnych byłego właściciela, zobowiązując ich do zwrotu na rzecz W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że część nieruchomości, o zwrot której występują osoby uprawnione, aktualnie stanowi część działki [...] z obrębu [...]. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy teren nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Decyzją Naczelnego Architekta Miasta W. nr [...] zmieniono, będącą podstawą wywłaszczenia, decyzję lokalizacyjną nr [...] w ten sposób, że z granic tej decyzji wyłączono [...] ha, w tym wnioskowany teren. W tym zatem momencie teren ten powinien zostać zwrócony spadkobiercom byłego właściciela po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Organ wskazał ponadto, że oględziny przeprowadzone w dniu 19 grudnia 2007 r. pokazały, iż na zwracanym terenie znajduje się tymczasowy parking, wysypany żwirem, częściowo wyasfaltowany. Również oględziny przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego potwierdziły istnienie na przedmiotowej nieruchomości tymczasowego parkingu, ogrodzonego metalowymi prętami, z kontenerową budką dla obsługi parkingu utwardzonego żwirem, z częściowo wyasfaltowanym dojazdem. Według rzeczoznawcy nie poczyniono nakładów zwiększających wartość nieruchomości. Organ podał ponadto, że z powyższego wynika, iż choć częściowo nieruchomość wykorzystywana jest na parking, to jest to jednak zagospodarowanie tego rodzaju, że nie przeszkadza w zwrocie, gdyż nie jest zagospodarowaniem trwałym. Ponadto z załącznika graficznego do obowiązującego dla tego terenu planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] września 1982 r. wynika, że na zwracanej nieruchomości nie przewidziano żadnych inwestycji. Zgodnie z pismem Urzędu W. Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatury w [...] z dnia 29 maja 2007 r. na przedmiotowy grunt brak jest pozwoleń na budowę a działka usytuowana jest pod istniejącą linią energetyczną. Mając powyższe na uwadze organ na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "ugn") orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Na skutek odwołania Prezydenta W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie cel nabycia nieruchomości określony został jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Decyzją Naczelnego Architekta W. nr [...] zmieniono, będącą podstawą nabycia, decyzję lokalizacyjną z dnia [...] czerwca 1973 r. wyłączając [...] ha gruntów z granic objętych lokalizacją, w tym również przedmiotową nieruchomość. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na przedmiotowej działce nie rozpoczęto w terminie 7 lat prac związanych z realizacją celu nabycia, bowiem przeprowadzone oględziny wykazały, że na nieruchomości znajduje się tymczasowy parking, częściowo ogrodzony, z budką dozorcy, usypany żwirem oraz częściowo wyasfaltowany, zaś nad działką przebiega linia wysokiego napięcia. Z pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. z dnia 29 maja 2007 r. wynika, że nie odnaleziono pozwoleń na budowę dotyczących tego terenu. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do zwrotu nieruchomości, na podstawie art. 137 ust. 1 ugn. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent W. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z decyzjami o ustaleniu lokalizacji z dnia [...] czerwca 1973 r., nieruchomość o łącznej powierzchni [...] m² została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]. Na części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] istnieje parking osiedlowy. Położone w pobliżu budynki należą do SM "[...]" i zostały zbudowane bez podziemnych miejsc parkingowych. Powyższa działka stanowi fragment osiedla mieszkaniowego zrealizowanego zgodnie z Założeniami Techniczno Ekonomicznymi dla [...] oraz zgodnie z planem realizacyjnym osiedla [...] zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...]. Plan nie przewidywał na tym terenie budowy obiektów kubaturowych. O zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cele budowy osiedla mieszkaniowego po upływie 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, można mówić w sytuacji, w której prace związane z realizacją celu wywłaszczenia nie zostały wykonane na terenie objętym lokalizacją inwestycji. Jednakże osiedle mieszkaniowe wraz z całą infrastrukturą towarzyszącą, tj. szkołami, boiskami, trawnikami, parkingami, śmietnikami zostało wybudowane. Zwracany teren stanowi natomiast niewielki fragment osiedla zabudowany parkingiem, a budowa parkingów osiedlowych nie wymagała pozwoleń na budowę. W związku z powyższym organy błędnie oceniły, że ww. zagospodarowanie terenu świadczy o zbędności nieruchomości na realizację celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd administracyjny nie dopatrzył się, aby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne bądź przepisy postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawą do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest przepis art. 136 § 3 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Stosownie do art. 136 § 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 216 cyt. ustawy roszczenie o zwrot przysługuje nie tylko w razie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również dotyczy nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych ustaw taksatywnie wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiera ustawową definicję zbędności, wskazując, iż nieruchomość wywłaszczoną można uznać za zbędną w sensie faktycznym wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, zaś w sensie prawnym wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 6 maja 1993 roku, SA/Kr 1840/92 niepubl.). Zatem cel wywłaszczenia winien wynikać z decyzji o wywłaszczeniu. Poza tym ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że na części wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowi obecnie działka nr [...] o pow. [...] m2 , nie została zrealizowana inwestycja, o której mowa w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 1974 roku nr rep [...]. W treści tego aktu podano, że na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1973 roku ustalona została lokalizacja osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" i lokalizacja ulic miejskich. Nieruchomość nabywana od L. C. (byłego właściciela wywłaszczanej nieruchomości) leżała w granicach lokalizacji [...]. Jednak decyzję lokalizacyjną nr [...] zmieniono decyzją Naczelnego Architekta Miasta W. nr [...] w ten sposób, że z granic decyzji lokalizacyjnej nr [...] wyłączono [...] ha, w tym wnioskowany teren. Z notatki urzędowej sporządzonej z oględzin terenu oraz operatu szacunkowego zc czerwca 2008 roku sporządzonego przez mgr inż. T. S. wynika, że na wnioskowanej działce nr [...] znajduje się tymczasowy parking utwardzony żwirem z częściowo wyasfaltowanym dojazdem oraz kontenerowa budka dla obsługi parkingu. Nad działką przebiega linia wysokiego napięcia .Nie odnaleziono pozwoleń na budowę dotyczących wnioskowanego terenu. W związku z powyższym należy uznać, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wraz ulicami nie został zrealizowany, bowiem z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, jak wskazano wyżej, iż mimo upływu ustawowego terminu na gruncie objętym wywłaszczeniem nie podjęto prac budowlanych w celu budowy osiedla. Z tych względów nie można zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi zrealizowania celu wywłaszczenia jakim była budowla osiedla mieszkaniowego, gdyż w skład osiedla wchodzi również infrastruktura osiedla tj. m.in. parkingi. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że na wnioskowanej działce prowadzona jest działalność komercyjna, poza tym decyzją nr [...] wyłączono z decyzji lokalizacyjnej nr [...] wnioskowany teren. Nie można zatem mówić, że parking aktualnie usytuowany na spornej działce stanowi część składową infrastruktury osiedla i dlatego nie powinien zostać zwrócony. Natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu administracyjnego budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli lub ich spadkobierców. (vide wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 roku Sygn. akt I S.A. 1088/99 LEX nr 57175). Również za niezasadne należało uznać te zarzuty skargi, które odnoszą się do oparcia na nieprawidłowych dowodach gdyż mapa z podziału działki oraz operat szacunkowy zostały dostarczone przez stronę. W trakcie postępowania strona zwracała się o wyrażenie zgody na sporządzenie tych dokumentów na własny koszt, na co organ wyraził zgodę. Miało to na celu przyspieszenie postępowania administracyjnego, co nie oznacza że te dowody nie spełniają warunków określonych w dziale II, rozdziale IV kpa. Poza tym skarżące Miasto W. zgodnie z art. 10 § 1 kpa miało możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w trakcie postępowania administracyjnego i wtedy nie podnosiło żadnych zarzutów co do prawidłowości sporządzenia dowodów z mapy podziałowej i operatu szacunkowego. Z tych względów Sąd na podst. art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.