I SA/Wa 585/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi H. A. i M. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. A. i M. A. solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania H. A. i M. A., utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w K. oznaczoną jako działki ew. nr [...] i nr [...] położone w obrębie [...], uregulowane w księdze wieczystej [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] września 1995 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P. zatwierdził, w trybie art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm., powoływana dalej jako "uggwn"), projekt podziału nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] w K. stanowiącej własność H. A. i M. A. W wyniku tego podziału z działki nr [...] zostały wydzielone działki nr [...] o pow. [...] m² oraz nr [...] o pow. [...]m² przeznaczone pod drogi. Wnioskiem z dnia 10 czerwca 1997 roku, ponowionego w dniu 26 stycznia 2007 r. H. A. i M. A. wystąpili do Starosty P. o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za działki nr [...] i [...], w trybie art. 10 ust. 5 uggwn oraz art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "ugn"). Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Starosta P. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 uggwn, obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ podał również, że wydzielenie z nieruchomości pasa gruntu z przeznaczeniem na ogólnie dostępną drogę może nastąpić na wniosek właściciela nieruchomości tylko wówczas, gdy plan miejscowy określa przebieg tej drogi. Jak wynika z informacji Urzędu Miasta i Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. przedmiotowe działki gruntu w dacie wydzielenia nie były przewidziane pod drogi publiczne. Na dzień uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] września 1995 r., zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania terenu położonego przy ul. [...] zatwierdzonym Uchwałą nr [...] znajdowały się na terenie wyznaczonym pod realizację zabudowy mieszkaniowej z przeznaczeniem pod ulice dojazdowe wewnętrzne. Zgodnie natomiast z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego terenu [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] września 2003 r., działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod projektowane ulice dojazdowe i częściowo pod projektowane ulice lokalne, natomiast działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod projektowane ulice lokalne. Pismem z dnia 5 czerwca 2007 r. Urząd Miasta i Gminy K. poinformował, że przedmiotowe działki nie stanowią dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086). Mając powyższe na uwadze, Starosta P. uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 98 ust. 1 i 3 ugn, ponieważ wydzielone działki nie były przewidziane pod drogi publiczne i stanowią własność osób fizycznych, a tym samym należało odmówić przyznania odszkodowania. Na skutek odwołania H. A. i M. A. od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzając podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie z powyższym odszkodowanie przysługuje wyłącznie za działki wydzielone pod drogi publiczne. Organ wskazał, że z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż działki o nr [...] i [...] w dacie kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna, leżały w liniach rozgraniczających ulic dojazdowych wewnętrznych. Stosownie natomiast do treści art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do kategorii gminnych dróg publicznych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place pod dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi. Organ wskazał, że w związku z faktem, że plan miejscowy nie przewiduje na terenie przedmiotowej nieruchomości przebiegu drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii drogi publicznej, uznać należy, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi drogi publicznej. W związku z tym wniosek o ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nie może zostać uwzględniony. Skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. A. i M. A., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 10 ust. 5 uggwn przez: - nieuwzględnienie faktu, że działki nr [...] i [...] przeznaczone pod drogi z dniem 2 października 1995 r., tj. z datą uprawomocnienia się decyzji podziałowej przeszły z mocy prawa na własność Miasta i Gminy K., a tym samym skarżącym przysługuje za te działki odszkodowanie według cen rynkowych; - przyjęcie, iż w sprawie ma zastosowanie art. 98 ust. 1 i 3 ugn, podczas, gdy na mocy art. 10 ust. 5 uggwn gmina stała się z mocy prawa właścicielem przedmiotowych działek przeznaczonych pod drogi i to niezależnie od tego, czy drogi te mają charakter wewnętrzny, czy publiczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r. odmawiającą ustalenia na rzecz H. A. i M. A. odszkodowania za nieruchomość położoną w K. oznaczoną jako działki ew. nr [...] i [...]. Podstawę orzekania organów stanowił przepis art. 98 ust. 1 i 3 ugn, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły wskazany przepis art. 98 ugn. Z decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z dnia [...] września 1995 r. wynika bowiem, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod budowę drogi, natomiast w dniu wydania tej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która w art. 10 ust. 5 stanowiła, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W chwili obowiązywania w/w ustawy nie została wydana decyzja ustalająca wysokość odszkodowania, pomimo stosownego wniosku właścicieli nieruchomości z dnia 10 czerwca 1997 r. W związku z czym skutek w postaci ewentualnego nabycia przez Gminę własności działek nr [...] i [...] należało oceniać według postanowień art. 10 ust. 5 uggwn, a nie - jak uczyniły organy obu instancji – na podstawie art. 98 aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji podstawą odmowy wypłaty odszkodowania za przedmiotowe działki nr [...] i [...] był brak zaliczenia powyższych działek do kategorii dróg publicznych. To naruszenie przepisów prawa materialnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W tym miejscu wskazać należy, że w sprawach, w których podział nieruchomości odbywał się pod rządem poprzedniej regulacji prawnej nie wymieniającej katalogu dróg publicznych, a używającej ogólnego określenia gruntów "wydzielonych pod budowę ulic" (art. 10 ust. 5 uggwn) lub "pod drogi" (art. 98 ust. 1 i 3 ugn w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000 r.) nie można przy wykładni art. 98 ust. 1 i 3 ugn posługiwać się ścisłą, gramatyczną wykładnią, a wykładni dokonywać należy zgodnie z zasadami Konstytucji RP. Wskazać przede wszystkim należy na przepis art. 21 ust. 2, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W wyniku podziału nieruchomości, a w szczególności przejścia własności działki przeznaczonej pod drogę publiczną w rozumieniu art. 98 ust. 1 ugn, bezsprzecznie dotychczasowy właściciel, doznaje ograniczenia swego konstytucyjnego prawa własności, które może być ograniczone tyko zgodnie z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (w zakresie, w jakim ograniczenie nie narusza istoty własności). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że kwestia odszkodowania za działki nr [...] i [...] położone w K., wymaga przeprowadzenia pogłębionego postępowania wyjaśniającego przede wszystkim w kwestii ustalenia, czy przedmiotowe działki przeznaczone pod drogi, są drogami wewnętrznymi użytkowanymi jedynie przez małżonków A., czy też są w ogólnodostępnym użytkowaniu i stanowią ciąg komunikacyjny również dla właścicieli innych działek. W tym zakresie koniecznie jest sięgnięcie do tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. obowiązującego w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości skarżących. Dopiero szczegółowa analiza treści planu obowiązującego w tej w dacie pozwoli ustalić, czy plan ten przewidywał przebieg ulic dojazdowych do działek budowlanych wyodrębnionych w następstwie podziału nieruchomości skarżących i czy ulice te stanowiły drogi wewnętrzne prowadzące jedynie do działek skarżących, tym bardziej, że zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego terenu [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] września 2003 r., działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod projektowane ulice dojazdowe i częściowo pod projektowane ulice lokalne, natomiast działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod projektowane ulice lokalne. Powyższe, organ powinien ustalić poprzez pryzmat art. 10 ust. 5 uggwn. Należy również dodać, że fakt nie ujawnienia prawa własności nowego właściciela nie ma wpływu na ocenę, czy doszło do przejścia prawa własności, bowiem następuje ono z mocy prawa z datą ostateczności decyzji o podziale. Przedstawione stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 września 1993 r., sygn. akt III CZP 84/93, OSP 1994/9/170, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 1998 r., sygn. akt SA/Lu 668/95 i z dnia 19 czerwca 1996 r., sygn. akt IV SA 198/95), sąd orzekający w sprawie niniejszej je podziela. Powyższe stanowisko sądu potwierdza wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce sygn. 22531/05, w którym ETPCz stwierdził, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. W orzeczeniu tym Trybunał wskazał, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Co prawda podkreślił, iż w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego i rozwoju urbanistycznego Państwa - Strony powinny cieszyć się odpowiednio szerokim marginesem swobody we wdrażaniu własnej polityki, jednak nie może to prowadzić do zachwiania równowagi między koniecznością ochrony interesu społecznego, a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek. To zachwianie, jak wskazuje lektura orzeczenia Trybunału, występuje w szczególności w przypadku, gdy podział prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie (z zachowaniem stosownej procedury) nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nadal stanowią własność prywatną, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Właściciel pozostaje ograniczony w wykonywaniu swojego władztwa, albowiem - jak to miało miejsce w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał - może korzystać ze swej własności tylko i wyłącznie jako z drogi, przez co zostaje pozbawiony możliwości czerpania z niej innych korzyści. Wskazano również, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg, innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. Wobec powyższego stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna naruszają wskazane przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób uzasadniający ich uchylenie w celu rozpatrzenia sprawy zgodnie z przedstawioną oceną prawną. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organy administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą naruszyły przepis art. 98 ust. 1 i 3 ustawy ugn, jak również art. 7 i 77 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.