II SA/Sz 747/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak /spr./, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. U z a s a d n i e n i e : Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] , działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], na podstawie art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 107 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.), decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku J.K. z dnia [...] r., odmówił przyznania pomocy w formie bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu żywności od miesiąca [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalił, iż wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w [...] mieszkaniu z kuchnią i łazienką, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe i otrzymuje rentę ZUS z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Dochód strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił [...] zł (renta ZUS [...] zł i dodatek mieszkaniowy [...] zł) i przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wskazane w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. [...] zł. Organ podkreślił, że sytuacja strony uległa poprawie, bowiem od miesiąca [...] r. otrzymuje wyższy dodatek mieszkaniowy, co niewątpliwie ma wpływ na sytuację bytową. Poza tym wnioskodawca od kilku lat systematycznie korzysta ze świadczeń opieki społecznej, a ostatnio udzielona pomoc to bezzwrotny specjalny zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości [...] zł, wypłacany w miesiącach od [...] do [...] r. po [...] zł miesięcznie. Ponadto, strona będzie objęta systematyczną pomocą w postaci bezpłatnych usług opiekuńczych, co oznacza, że w tej części Gmina będzie partycypować w zaspokajaniu usprawiedliwionych potrzeb wnioskodawcy. Kierownik MOPS zaznaczył, że specjalny zasiłek celowy o jakim mowa w art. 41 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, jest świadczeniem fakultatywnym i może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Zasiłek ten nie podlega zwrotowi. Ponieważ świadczenie to ma charakter fakultatywny, organ opieki społecznej może przyznać taką pomoc, ale nie jest do tego zobligowany. Organ zaznaczył, że przyjął zasadę zaspakajania w pierwszej kolejności niezbędnych, podstawowych potrzeb bytowych takich jak żywność, leki, jeden gorący posiłek dziennie dla osób i rodzin ubiegających się o pomoc, których dochód jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego, gdyż takie osoby i rodziny nie byłyby w stanie funkcjonować bez pomocy. W przejściowych trudnościach finansowych, osoba bądź rodzina powinna przede wszystkim podjąć działania zmierzające do pomniejszenia tych trudności wykorzystując posiadane środki i możliwości. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja aby organy administracji publicznej przyznawały pomoc osobom które posiadają własne środki i możliwości, kosztem osób które takich możliwości rzeczywiście nie mają. J.K. otrzymuje świadczenie ZUS i dodatek mieszkaniowy i środki te powinien w pierwszej kolejności przeznaczyć na swoje podstawowe potrzeby bytowe, w tym żywność. Specjalny bezzwrotny zasiłek celowy jest taką formą pomocy, która może być przyznana stronie znajdującej się w sytuacji szczególnej, odbiegającej od sytuacji osób kwalifikujących się do obligatoryjnych form pomocy. Jednocześnie organ opieki społecznej jest zobowiązany w pierwszej kolejności realizować zadania obligatoryjne, co oczywiście odbywa się kosztem zadań mających charakter uznaniowy. Tymczasem wnioskodawca uzyskuje stałe świadczenie z ZUS, a otrzymywany przez niego dodatek mieszkaniowy wzrósł od [...] r. o [...] zł i wynosi obecnie [...] zł miesięcznie. Co miesiąc strona otrzymuje także pomoc w postaci bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków. Wsparcie organu nie może stanowić sposobu na zaspokojenie wszystkich oczekiwań, nawet tych o charakterze elementarnym. Pozytywne rozpoznanie złożonego wniosku prowadziłoby do nieusprawiedliwionego wyróżnienia J.K kosztem innych, znacznie uboższych świadczeniobiorców. Wymiar udzielonych świadczeń musi być zawsze zgodny z zasadami sprawiedliwości rozdzielczej polegającej na proporcjonalności świadczenia do rzeczywistych potrzeb ubiegającego się o pomoc. Organ podkreślił, że rozpatrzył złożony wniosek o przyznanie bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu żywności, także pod kątem ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z art. 3 tej ustawy, w ramach programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym. Art. 5 ww. ustawy stanowi, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom o których w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. 715,50 zł w przypadku osoby samotnie gospodarującej (477 zł x 150% = 715,50 zł). Wnioskodawca nie spełnia tego wymogu bowiem jego dochód w miesiącu [...] r. wynosił [...] zł, przekraczał zatem 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. J.K. złożył od tej decyzji odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071) oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, kryterium dochodowe uprawniające osobę samotnie gospodarującą do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego wynosi 477 zł. Jak ustalił organ I instancji dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił [...] zł i przekraczał to kryterium. W tej sytuacji organ I instancji był zobowiązany do rozpatrzenia złożonego wniosku pod kątem art. 41 ustawy o pomocy społecznej, co też uczynił, uzasadniając swoje stanowisko ograniczonymi środkami jakimi dysponuje i przeznaczaniem ich w pierwszej kolejności na potrzeby osób nie posiadających własnych dochodów. Kolegium wskazało, że organ I instancji przeanalizował złożony wniosek także pod kątem udzielenia pomocy na wnioskowany cel w oparciu o ustawę dotyczącą ustalenia wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ale strona także nie kwalifikowała się do udzielenia pomocy na podstawie tej ustawy, bowiem uzyskiwany dochód przekraczał kryterium dochodu ustalonego ustawą, tj. 150% kwoty 477 zł. W tej sytuacji Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. W skardze na w/w decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J.K. zażądał jej uchylenia z powodu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przekroczenia granic uznania administracyjnego, przez nie podanie ilości posiadanych środków i podopiecznych. Skarżący podniósł, że ogólnikowe wskazanie iż środki organu I instancji są niewystarczające, narusza zaufanie obywatela do organów administracji i spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego. Tymczasem nic nie stało na przeszkodzie by przyznać pomoc w wysokości odpowiadającej potrzebom skarżącego na zakup żywności. J.K. oświadczył, że wykorzystał wszelkie swoje możliwości, zasoby i uprawnienia w celu poprawy sytuacji życiowej. Podniósł, że organ II instancji nie zawiadomił go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Skarżący wskazał, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, pomoc społeczna ma umożliwić bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przyznanie pomocy na leki w wysokości [...] zł miesięcznie przy wydatkach rzędu [...] zł i potrzebie zakupu leków za [...] zł, uwłacza godności człowieka zwłaszcza, że skarżący jest osobą z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności przyznanym na stałe z powodu schorzeń ruchowych oraz wielu innych schorzeń narządów wewnętrznych i ogólnie bardzo złego stanu zdrowia. Brak środków na leki uniemożliwia leczenie. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł, iż w myśl art. 10 i 73 k.p.a., okoliczność można uznać za udowodnioną wtedy, gdy strona mogła wypowiedzieć się co do zebranych dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji. Prawo to nie zostało stronie zagwarantowane, a w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu, że organ I instancji umożliwił skarżącemu wgląd we wnioski pracownika socjalnego przed wydaniem decyzji. Uchybień tych nie zauważył organ odwoławczy, czym także naruszył prawo. J.K. oświadczył, iż jego prawa są naruszane bowiem w aktach administracyjnych nigdy nie ma wniosków pracownika socjalnego w dniu, w którym jest zapraszany na zapoznanie się z aktami w trybie art. 10 k.p.a., a wgląd w dokumenty nie może być fikcją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zakresie swej jurysdykcji, określonej przez art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez ocenę działań organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Dokonana według tego kryterium kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja ta odpowiada prawu. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 4 tej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Prawo do uzyskania świadczeń na podstawie ustawy o pomocy społecznej, co do zasady jest uzależnione, m.in., od tzw. kryterium dochodowego wnioskodawcy i członków jego rodziny. W dacie orzekania przez organy dla osoby samotnie gospodarującej jej miesięczny dochód nie powinien przekraczać kwoty 477 zł. (art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. Nr 135 poz. 950). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dochód skarżącego przekracza wysokość kryterium dochodowego. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego ustawodawca, w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, przewidział możliwość przyznania, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe: 1) specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Z treści przytoczonego art. 41 ustawy o pomocy społecznej wynika, że świadczenia na podstawie tego przepisu przyznawane są w ramach uznania administracyjnego. Nie są to zatem świadczenia obowiązkowe, ale też przyznanie bądź odmowa przyznania tego świadczenia nie może być dowolna. Pomoc udzielona w postaci zasiłków, a tym bardziej w formie specjalnych zasiłków celowych, ze swej istoty, stanowi wyłącznie formę doraźnego wsparcia i strona nie może oczekiwać, że taka pomoc pokryje wszystkie potrzeby i w pełnym zakresie. Trafnie wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, że skarżący uzyskuje stałe dochody przekraczające ustawowe kryterium dochodowe, w dacie składania wniosku korzystał ze specjalnego zasiłku celowego przyznanego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków i w przypadku uwzględnienia kolejnych złożonych przez J.K. wniosków, doszłoby do nieusprawiedliwionego wyróżnienia skarżącego kosztem innych osób potrzebujących pomocy. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji decyzją z dnia [...] r., po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] r., przyznał skarżącemu zasiłek celowy specjalny w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu leków, który był wypłacany po [...] zł miesięcznie od stycznia do [...]r. Tak więc, w dacie złożenia wniosku skarżący korzystał z pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, co oznacza, że nie pozostawał bez wsparcia finansowego udzielonego przez uprawniony organ. Składowi orzekającemu wiadomym jest również z innych spraw prowadzonych przed tut. Sądem, że skarżący od wielu lat korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Sąd podziela zaprezentowane w sprawie stanowisko organów, że rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego specjalnego należy mieć na względzie nie tylko interes wnioskodawcy, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, często pozbawionych jakichkolwiek źródeł utrzymania, a także możliwości finansowe ośrodka. Wprawdzie – co trafnie zarzucił skarżący – organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił analizy posiadanych środków na pomoc społeczną w powiązaniu z liczbą osób uprawnionych do otrzymania pomocy, lecz to uchybienie, w ocenie Sądu, w tej konkretnej sprawie nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Podobnie jak brak pouczenia skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Po pierwsze, zaskarżona decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] r., nie jest pierwszą decyzją wydaną na wniosek strony o pomoc społeczną. Można zatem stwierdzić, że skarżący nie jest osobą niezorientowaną w funkcjonowaniu ośrodków pomocy społecznej. Wiedza o tym, że ośrodki te dysponują ograniczonym budżetem w stosunku do liczby podopiecznych i ich potrzeb jest powszechna. Sądowi znany jest również z urzędu fakt wykazywania przez Kierownika MOPS, w innych decyzjach, okoliczności braku środków finansowych na pokrycie wszystkich potrzeb podopiecznych. Mając na uwadze powyższe, nie jest możliwe by uznać, że brak szczegółowego wyliczenia w uzasadnieniu decyzji stanu budżetu ośrodka i liczby podopiecznych mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik tej konkretnej sprawy. Po drugie, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji, jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego rozwijających zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniających jej realizację, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W przekonaniu Sądu, zarzucana skargą niemożność zapoznania się przez skarżącego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji z wnioskami pracownika socjalnego, nie jest uchybieniem istotnym i nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, skoro organ decyzyjny wnioskami tymi nie jest związany. Ponadto, jak wynika to z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, organy na wnioski te nie powoływały się. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, niedostrzegając w zaskarżonej decyzji takich naruszeń prawa, które skutkować musiałyby jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.