II SA/Sz 544/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak /spr./, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie przyłącza kablowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją - decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] r. Nr [...], - decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] - decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] r. Nr [...], - decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A. kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U Z A S A D N I E N I E: Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] po rozpoznaniu wniosku E. Spółka Akcyjna Oddział w [...] Rejon Energetyczny [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), decyzją z dnia [...] w punkcie 1: zezwolił na zlokalizowanie poprzecznie do osi jezdni w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] J. (dz. nr [...] obręb [...]) w miejscowości [...], projektowanego przyłącza kablowego [...] kV do zasilania w energię elektryczną sklepu spożywczo-przemysłowego na działce nr [...] zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu, tj. obiektu infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na następujących warunkach: 1) zobowiązał wnioskodawcę do uzyskania, przed przystąpieniem do prowadzenia robót, zezwolenia zarządcy drogi do prowadzenia robót w pasie drogowym na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, oraz zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie przyłącza kablowego w pasie drogowym, 2) ustalił następujące warunki wykonywania inwestycji w pasie drogowym: a) budowę projektowanego przyłącza kablowego [...] kV dokonać w miejscu zgodnym z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu, b) projektowane przyłącze posadowić na głębokości co najmniej [...] m mierzonej od powierzchni nawierzchni, c) przejście pod jezdnią wykonać metodą przewiertu sterowanego, bez naruszania konstrukcji jezdni, d) na całości zadania zastosować rury osłonowe, e) naruszoną zieleń przydrożną odbudować zgodnie z zasadami sztuki ogrodniczej, f) utrzymanie projektowanego przyłącza kablowego powierzył jego posiadaczowi, g) w przypadku gdy budowa, przebudowa lub remont drogi wymagać będą przełożenia przyłącza kablowego [...] kV, koszt jego przeniesienia poniesie zarządca drogi w przypadku gdy okres umieszczenia obiektu w pasie drogowym będzie krótszy niż [...] lata licząc od dnia wydania zezwolenia przez zarządcę drogi, w przypadku gdy okres umieszczenia obiektu w pasie drogowym będzie dłuższy niż [...] lata lub właściciel obiektu wprowadzi w nim ulepszenia, koszty poniesie właściciel obiektu; w punkcie 2: odmówił wydania zezwolenia na zlokalizowanie wzdłuż osi jezdni w pasie drogowym ([...]) opisanej wyżej drogi publicznej, projektowanego przyłącza kablowego [...] kV do zasilania w energię elektryczną sklepu spożywczo-przemysłowego na działce nr [...], zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu, tj. obiektu infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Argumentując pkt 2 decyzji organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający lokalizację w pasie drogowym przyłącza kablowego. Zdaniem organu, wnioskodawca może skorzystać z innych rozwiązań, jak choćby zaprojektować przebieg przyłącza kablowego wzdłuż pasa drogowego, ale poza jego granicą. Warunki terenowe poza granicą pasa drogowego zezwalają na takie umieszczenie przyłącza i istnieje techniczna możliwość wykonania robót. Do zainteresowanego należy natomiast uzyskanie zgody właścicieli działek położonych wzdłuż pasa drogowego, na lokalizację przyłącza kablowego. E. S.A. wniosła odwołanie od punktu 2 decyzji odmawiającego zezwolenia na lokalizację przyłącza kablowego wzdłuż osi jezdni w pasie drogowym wskazując, że zaproponowana trasa przyłącza spełnia wymagania techniczne oraz uwzględnia istniejące w tym miejscu zagospodarowanie terenu, m. in. lokalizację istniejącej sieci energetycznej napowietrznej, oraz rosnące w pobliżu drzewa. Inwestor podniósł, że wybudowanie przyłącza jest ważne z punktu widzenia interesu społecznego, tj. interesu właściciela sklepu i okolicznych mieszkańców, a organ nie jest uprawniony do narzucania inwestorowi lokalizacji urządzeń poza pasem drogowym, bo na taką lokalizację zgoda zarządcy drogi nie jest wymagana. Wniosek dotyczył zaś lokalizacji przyłącza kablowego w pasie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...], powołując się na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 39 ust. 2 i 3a ustawy o drogach publicznych, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym inwestycji niezwiązanej z drogą publiczną, należy do decyzji uznaniowych, co jednak nie oznacza dowolności organu właściwego do wydania zezwolenia. Organ ten jest obowiązany obiektywnie rozważyć, czy zachodzi szczególny przypadek pozwalający na ingerencję w pas drogowy. Jeżeli dojdzie do przekonania, że brak jest uzasadnienia do wydania zezwolenia, to w uzasadnieniu decyzji odmawiającej jego wydania organ zobowiązany jest przedstawić przyczyny takiej odmowy oraz dowody na fakt istnienia tych przyczyn. Kolegium wyjaśniło, że organ nie jest uprawniony do narzucania wnioskodawcy lokalizacji urządzeń poza pasem drogowym, bo wniosek dotyczy zezwolenia na lokalizację przyłącza w pasie drogowym. Jednocześnie organ odwoławczy zalecił ponowne rozważenie, czy istnieją okoliczności uzasadniające umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kablowego w interesie strony, w interesie publicznym, czy społecznym, a także czy działanie to przyniesie większe korzyści niż daje nienaruszalność pasa drogowego. Organ zwrócił także uwagę na potrzebę rozważenia, czy zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza nie wyrządzi takich szkód w pasie drogowym których usuniecie będzie niemożliwe lub wymagające zbyt wielkich nakładów, a potencjalne korzyści dla interesu społecznego z umieszczenia urządzeń w pasie drogowym będą na tyle nieistotne, że nie będą uzasadniały naruszenia pasa drogowego. SKO wskazało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie było prawidłowe, nie wyjaśniło bowiem istotnych dla sprawy okoliczności. Kolegium zasygnalizowało mogącą się pojawić potrzebę wezwania strony do złożenia dodatkowych oświadczeń lub przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Kierownik Powiatowego Zarządu Dróg w[...] w dniu [...] r., opierając się na art. 89 § 2 i art. 123 kpa wydał postanowienie o przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu [...] r. Następnie, po jej przeprowadzeniu, decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie zezwolił na lokalizację przyłącza kablowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] w sposób zaprojektowany przez wnioskodawcę. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że dobro właściciela sklepu i okolicznej społeczności uzasadnia ingerencję w pas drogowy drogi powiatowej, jednak ingerencję tę należy ograniczyć do minimum. Wobec oświadczenia wnioskodawcy, że ma możliwości techniczne pozwalające na dokonanie przewiertu pod dowolnym kątem, istnieje realna możliwość dokonania inwestycji w pasie drogowym bezpośrednio od słupa energetycznego do użytkownika, nie zaś jak wskazano we wniosku wzdłuż osi jezdni w pasie drogowym a następnie poprzecznie. Niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia sprawy E. S.A. złożyła od powyższej decyzji odwołanie. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...], na mocy art. 138 § 2 kpa, ponownie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium, w sprawie w dalszym ciągu konieczne stało się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a organ I instancji zignorował polecenia i wskazówki zawarte w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] r. W szczególności organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego. Kierownik Powiatowego Zarządu Dróg w [...] wydał w dniu [...] r. postanowienie, mające na celu ponowne wszczęcie postępowania w sprawie i wystąpienie do rzeczoznawców o opracowanie opinii technicznej. Po uzyskaniu wnioskowanej opinii technicznej oraz przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu pasa drogowego na którym zrealizowana miałaby zostać inwestycja Kierownik Powiatowego Zarządu Dróg w [...], powołując się na art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, decyzją z dnia [...], nie zezwolił E. S.A. na zlokalizowanie przyłącza kablowego do zasilania w energię elektryczną sklepu spożywczo-przemysłowego na działce nr [...] w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, m.in., że z opinii Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Komunikacji RP Oddział [...] wynika, że stan drogi nr [...] jest wyjątkowo zły, droga w miejscu planowanej lokalizacji przyłącza nie ma odwodnienia, szerokość jezdni wynosi tylko [...] m co stanowi zagrożenie dla ruchu. Droga nie posiada chodników i innych zabezpieczeń ruchu pieszego oraz znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego i szkoły. Według opinii, aby przygotować i wdrożyć projekt poprawy złego stanu technicznego drogi konieczne jest przeprowadzenie wcześniejszego rozpoznania podłoża pod konstrukcją drogi i poboczami, zbadanie warunków gruntowo-wodnych, rodzaju, grubości, konstrukcji i stanu drogi. Realizacja przyłącza energetycznego według projektu wnioskodawcy może stanowić poważne utrudnienie lub wręcz uniemożliwić realizację robót koniecznych dla poprawy bezpieczeństwa i komfortu jazdy użytkowników drogi. Organ podniósł, że w pobliżu skrzyżowania znajduje się sklep, szkoła, liczne domy, odbywa się intensywny ruch pieszych i pojazdów, a miejsce planowanej inwestycji jest miejscem niebezpiecznym gdzie ruch pieszych odbywa się po jezdni. Brak odwodnienia powoduje wiele zastoisk wodnych. Planowana inwestycja będzie istotną przeszkodą w przyszłym remoncie drogi, w tym w przebudowie skrzyżowania, dlatego odmówił udzielenia zezwolenia. W odwołaniu od tej decyzji E. S.A. podniosła, że opinia biegłych na którą powołał się organ I instancji, wykazała brak technicznych przeszkód do udzielenia zgody na wykonanie przyłącza energetycznego w pasie drogowym, a ewentualny przyszły remont drogi nie powinien być przeszkodą dla wydania decyzji pozytywnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po raz kolejny rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1, 3 i 3a ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wypełnił wcześniejsze zalecenia organu odwoławczego, w szczególności przeprowadził dowód z opinii biegłego, a z opinii tej wynika, że przedstawiony przez Spółkę projekt przyłącza energetycznego nie powinien być zaakceptowany do realizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wykonanie przyłącza energetycznego według projektu przedstawionego przez Spółkę koliduje z remontowymi zamierzeniami zarządcy drogi i może stanowić utrudnienie w ich realizacji, czy wręcz je uniemożliwiać. Tymczasem działania zarządcy drogi mające na celu poprawę bezpieczeństwa i komfortu użytkowników drogi są podstawowym obowiązkiem zarządcy drogi, który zamierza w krótkim czasie zmodernizować drogę poszerzając jezdnię do [...] metrów, poprawiając zły stan techniczny i system odwodnienia, oraz budując chodnik dla pieszych. Kolegium podkreśliło, że z opinii zespołu biegłych wynika, iż umieszczanie jakichkolwiek obiektów, czy urządzeń w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami funkcjonowania drogi, bezpieczeństwem ruchu drogowego, czy zarządzania drogami, nie jest korzystne zarówno dla użytkowników drogi jak też zarządcy drogi w wypełnianiu nałożonych na niego obowiązków. W opinii stwierdzono co prawda, że wykonanie przyłącza kablowego jest możliwe do realizacji według co najmniej kilku koncepcji technicznych, lecz wybór przyjętego rozwiązania musi uwzględniać ochronę dróg i zamierzenia zarządcy drogi związane z nakładami rzeczowo-finansowymi mającymi na celu poprawę stanu technicznego drogi i poprawę bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi, a także poprawę warunków jej eksploatacji i standardu utrzymania. Aby zaś przygotować i wdrożyć projekt poprawy obecnego, złego stanu technicznego drogi poprzez wykonanie robót modernizacyjno-remontowych, konieczne jest wcześniejsze przeprowadzenie rozpoznania podłoża gruntowego pod konstrukcją drogi oraz poboczami, zbadanie warunków gruntowo-wodnych w podłożu, zbadanie rodzaju, grubości i stanu konstrukcji istniejącej drogi, oraz wykonanie opracowania, w tym projektu technicznego określającego rodzaj i zakres niezbędnych robót. Według opinii biegłych bez przeprowadzenia tych prac badawczych, nie jest możliwe szczegółowe ustalenie rozwiązań technicznych i technologicznych robót modernizacyjno-remontowych oraz rozwiązań sytuacyjnych zagospodarowania pasa drogowego i lokalizacji urządzeń drogowych. Na obecnym etapie postępowania, projekt Spółki nie powinien być zatem zaakceptowany do realizacji. Mając na uwadze ustalenia opinii technicznej i wypływające z niej wnioski Kolegium uznało, że jest uzasadniony pogląd, iż inwestycja Spółki polegająca na lokalizacji przyłącza we wskazany we wniosku sposób, będzie kolidowała z funkcjonalnością drogi i potrzebami ruchu drogowego w tym specyficznym miejscu. Takie pojmowanie szczególnie uzasadnionego przypadku potwierdza treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z którego wynika, że istniejące w pasie drogowym obiekty i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, jeśli nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi. W przedmiotowej sprawie brak zgody zarządcy na lokalizację przyłącza kablowego jest uzasadniony. Zdaniem Kolegium, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wykazał, że nie jest możliwe przeprowadzenie inwestycji w sposób wskazany przez wnioskodawcę, bo inwestycja kolidowałaby z potrzebami ruchu drogowego w tym miejscu, z uwagi na konieczność przeprowadzenia renowacji drogi i istnienie już takich planów, zagrażałaby też bezpieczeństwu ruchu drogowego, oraz zakłócała właściwe wykonywanie zadań przez zarządcę drogi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną wyżej decyzję E. SA wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając im naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w tym przepisie, a także uznanie, że planowana inwestycja w miejscu wskazanym przez inwestora będzie stanowiła istotną przeszkodę w realizacji remontu drogi, co uzasadnia pominięcie słusznego interesu obywatela. Spółka zarzuciła także naruszenie art. 7 kpa, zobowiązującego organy administracji do uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela poprzez przyjęcie w rozstrzygnięciu wyższości interesu społecznego (umieszczenie przyłącza kablowego w pasie drogowym będzie uniemożliwiało przeprowadzenie prac remontowych) nad słusznym interesem obywatela (właściciela sklepu spożywczo-przemysłowego, w interesie którego Spółka zamierzała zrealizować przyłącze kablowe do zasilania w energię elektryczną). Spółka podniosła, że ewentualne plany remontowe zarządcy drogi nie mogą być wystarczającą podstawą do odmówienia zgody, a organ I instancji odmawiając zgody z tego powodu przekroczył granice uznania administracyjnego. Strona skarżąca wskazała, że w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem I instancji brak jest dowodu na fakt istnienia w chwili orzekania konkretnych planów dotyczących remontu drogi, z których można by wnioskować, że inwestycja Spółki w pasie drogi powiatowej, będzie kolidowała z funkcjonalnością drogi i potrzebami ruchu drogowego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy opiera się jedynie na założeniach dotyczących remontu drogi powiatowej, w bliżej nieokreślonym w czasie. Strona skarżąca oświadczyła, że technologia ułożenia przyłącza kablowego zaproponowana przez Spółkę została uzasadniona w sposób należyty przed organem I instancji, przy zachowaniu obowiązujących w tym zakresie standardów i nie tylko nie kolidowałaby z funkcjonalnością drogi i potrzebami ruchu drogowego, ale nie naruszyłaby nawet istniejącej, złej nawierzchni asfaltowej jezdni. Spółka zwróciła uwagę na fakt, że w proponowanym miejscu lokalizacji przyłącza istnieje już podziemna infrastruktura techniczna, niezwiązana z potrzebami zarządzania drogami (sieć telefoniczna), na ułożenie której musiała być wydana zgoda zarządcy drogi, czego nie uwzględnił organ odwoławczy. E. S.A. wskazała, że nie może zgodzić się opinią zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby wnioski wynikające z opinii technicznej były spójne i konsekwentne, a analiza przeprowadzona w sposób fachowy i kompetentny. W ocenie Spółki z opinii tej wynika, że brak jest uwarunkowań technicznych, które miałyby stanowić przeszkodę w realizacji inwestycji, a istota treści opinii sprowadza się do zaleceń dla zarządcy drogi, w aspekcie poprawy złego stanu technicznego drogi i poprawy bezpieczeństwa użytkowników drogi, w tym pieszych. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały przy założeniu wyższości interesu publicznego nad słusznym interesem obywatela, zamiast wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Z art. 7 kpa wynika natomiast, że interes społeczny i słuszny interes obywatela są pod względem prawnym równorzędne, co oznacza, że w procesie wykładni norm procesowych organ administracji nie może się kierować założoną z góry wyższością interesu społecznego. E. S.A. podniosła ponadto, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodni szczególnie uzasadniony przypadek o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy we wcześniejszych decyzjach wydanych w sprawie organ I instancji wskazał, że przypadek taki zachodzi, a SKO nie kwestionowało tego ustalenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podniósł, że nie należy pomijać faktu, iż w decyzji z dnia [...]r. organ I instancji zezwolił stronie skarżącej na realizację przyłącza kablowego, jednakże sposób lokalizacji nie zadowalał Spółki. Obecnie zaś wykonanie przyłącza koliduje z zamierzeniami zarządcy drogi koniecznymi dla poprawy eksploatacji drogi i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem – stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd jest zobowiązany z urzędu do przeprowadzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji w pełnym jej zakresie. Przeprowadzona ocena działań organów administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie przyłącza kablowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] (dz. nr [...]) w miejscowości [...], poprzedzone było postępowaniem, w którym wydanych zostało szereg decyzji administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze kilkakrotnie uchylało rozstrzygnięcia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, aby ostatecznie zaaprobować decyzję odmawiającą wydania zezwolenia Spółce Akcyjnej E. na zlokalizowanie przyłącza kablowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] do zasilania w energię elektryczną sklepu spożywczo-przemysłowego na działce nr [...]. O ile samo korzystanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z przepisu art. 138 § 2 kpa i wydanie w sprawie decyzji o charakterze kasacyjnym mogłoby być, co do zasady, uznane za uzasadnione w kontekście potrzeby dokonania przez organ I instancji odpowiednich ustaleń stanu faktycznego i należytego umotywowania prezentowanego stanowiska, to za zgodnego z prawem nie można uznać rozstrzygnięcia podjętego w dniu [...] r. Tego dnia, decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , powołując się na art. 138 § 2 kpa, uchyliło w całości decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...]r., nr [...], przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. To orzeczenie Kolegium nie tylko postawiło stronę skarżącą w sytuacji mniej korzystnej niż przed wniesieniem odwołania ale i wykraczało poza zakres przedmiotowy odwołania. Zauważyć bowiem należy, że w/w decyzja Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...]r. zawierała 2 punkty: - w pkt 1 organ zezwolił na zlokalizowanie poprzecznie do osi jezdni w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], projektowanego przyłącza kablowego [...] kV do zasilania w energię elektryczną sklepu spożywczo-przemysłowego na działce nr [...], zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu; - w pkt 2 odmówił wydania zezwolenia na zlokalizowanie wzdłuż osi jezdni w pasie drogowym ([...]) opisanej wyżej drogi publicznej, projektowanego przyłącza kablowego. W sformułowanym dnia [...] r. odwołaniu od powyższej decyzji E. S.A. wyraźnie określiła jego zakres podając, że wnosi odwołanie od tej decyzji w zakresie punktu 2, w którym organ odmówił wyrażenia zgody na zlokalizowanie odcinka przyłącza (o długości [...] m) równolegle do osi jezdni w pasie drogowym (karta [...] akt organu II instancji). W takim stanie rzeczy, skoro decyzja I instancyjna była dla strony częściowo satysfakcjonująca, zezwalając jej na zlokalizowanie przyłącza energetycznego poprzecznie do osi jezdni i strona nie wniosła odwołania w tym zakresie, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do eliminacji, w drodze decyzji kasacyjnej, orzeczenia organu I instancji w tej części. Podkreślić bowiem należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działało w sprawie jako organ odwoławczy. Kolegium nie wydawało w sprawie decyzji działając z urzędu, lecz w wyniku złożonego odwołania, które uruchomiło tryb postępowania przed organem odwoławczym. W sytuacji, gdy orzeczenie organu I instancji obejmuje swym zakresem rozstrzygnięcia, które są przedmiotowo na tyle samodzielne i uregulowane kompletnie, że nadają się do wykonania niezależnie od pozostałych postanowień decyzji, to zakreślenie przez stronę granic odwołania tylko do jednej z części (samodzielnego punktu) decyzji, ogranicza organowi II instancji zakres rozpoznawania sprawy. Skoro Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] w decyzji z dnia [...] r. zezwolił skarżącej na zlokalizowanie projektowanego przyłącza kablowego poprzecznie do osi jezdni w pasie drogowym ustalając szczegółowe warunki jego wykonania, a w punkcie 2 odmówił wydania zezwolenia na zlokalizowanie przyłącza kablowego wzdłuż osi jezdni w pasie drogowym ([...]), to niewątpliwie możliwe było skorzystanie przez stronę przynajmniej z zezwolenia w zakresie opisanym w punkcie 1 decyzji. Zagadnieniem spornym pozostała jedynie możliwość (zasadność) ułożenia kolejnych [...] m kabla w pasie drogowym, co miałoby nastąpić równolegle do osi jezdni, w poboczu. E. S.A. nie składała odwołania od tej części decyzji, która zezwoliła jej na realizację zamierzonego przedsięwzięcia w zakresie opisanym w pkt 1 decyzji. Pomimo tego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji również w tej części, wychodząc tym samym poza zakres odwołania. Stanowiło to naruszenie art. 138 kpa, który upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji jedynie w stosunku do rozstrzygnięcia co do którego zostało wniesione odwołanie. Tym samym, wobec naruszenia przepisu procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaistniała konieczność uchylenia w/w decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją opisanego wyżej działania Kolegium, jak wynika z kolejnych, niekorzystnych dla strony decyzji w sprawie, w tym również zaskarżonego orzeczenia, skarżąca Spółka nie uzyskała już nawet zezwolenia na ułożenie przyłącza kablowego poprzecznie do osi jezdni. Koniecznym zatem stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego również wszystkich decyzji wydanych po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], o czym Sąd orzekł na mocy art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponadto, nie są przekonujące argumenty Kolegium, iż zlokalizowanie planowanej przez skarżącą inwestycji według przedłożonego projektu kolidowałoby z potrzebami ruchu drogowego. Samo planowanie, w bliżej nieokreślonej przyszłości, modernizacji drogi, która ma nastąpić w zakresie także niedookreślonym, to za mało aby stwierdzić, że wystąpi "kolizja z potrzebami ruchu drogowego" i będzie to "zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego". Sąd nie przesądza zarazem, czy w sprawie rzeczywiście wystąpiły szczególnie uzasadnione przesłanki do zlokalizowania w pasie drogowym przyłącza kablowego i zgadza się, co do zasady, z prezentowanym przez organ I instancji stanowiskiem, że wykazanie tych przesłanek winno leżeć po stronie wnioskodawcy. Ocena takiego stanu rzeczy przez organy nie może natomiast opierać się na dowolnych, nie przystających do konkretnej sprawy motywach. Niezależnie od powyższych uchybień, które stały się podstawą do uwzględnienia skargi, lektura akt administracyjnych skłoniła Sąd do poczynienia także kilku uwag odnoszących się w szczególności do działania organu I instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie, której, zdaniem składu orzekającego, nie można zaliczyć do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych, prowadzone było przez okres niewspółmiernie długi do podejmowanych czynności wyjaśniających i materii przedmiotu. W trakcie postępowania Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] postanowił o przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w trybie opisanym w Rozdziale 5 kpa. Przesłanki uzasadniające przeprowadzenie rozprawy określa art. 89 kpa. Najczęściej, potrzeba przeprowadzenia rozprawy (w sytuacji w której obowiązek jej przeprowadzenia nie wynika z przepisu prawa) winna być podyktowana koniecznością uzgodnienia interesów stron. Co oczywiste, zachodzi ona wówczas, jeżeli w sprawie biorą udział co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach. Na etapie postępowania w którym przeprowadzono rozprawę ([...] r.) trudno ocenić, czym kierował się organ decydując się na jej przeprowadzenie. W sprawie nie występowali biegli, świadkowie, nie dokonano oględzin. Nie występowała również strona o sprzecznych interesach. Za takową stronę nie można bowiem uznać Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] który występując w sprawie jako zarządca drogi, upoważniony ustawowo, m.in., do prowadzenia postępowań w trybie administracyjnym, winien czynić to w sposób obiektywny. W tym miejscu należy zauważyć, że sposób przygotowania rozprawy w niniejszej sprawie – druku protokołu – z zamieszczonymi już w nim pytaniami a w szczególności ich treścią, stawiają pod znakiem zapytania intencje osoby, która je formułowała. Część z tych pytań podważać może zaufanie co do bezstronności organu a na pewno nie pogłębia zaufania do organów władzy (art. 8 kpa) i świadczyć może o niezrozumieniu roli jaką organy administracji publicznej winny sprawować w Państwie, wykonując nałożone nań obowiązki - służąc tym jego obywatelom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że zaskarżona decyzja oraz wymienione w punkcie I wyroku orzeczenia organów jako obarczone skutkami naruszenia prawa popełnionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia z [...], orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie zamieszczone w pkt II wyroku wydane zostało zgodnie z art. 152, zaś o kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi oraz koszty związane z ustanowieniem przez stronę pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy. W konsekwencji uprawomocnienia się niniejszego wyroku postępowanie administracyjne winno wrócić na etap złożonego przez stronę skarżącą odwołania z dnia [...] r. od decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...]z dnia [...].