II SA/Gd 153/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę. Skarżący M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2009 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylono rozstrzygnięcie i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Przedmiot umorzonego postępowania oraz okoliczności faktyczne i prawne rozstrzygnięć organów były następujące: W dniu 8 sierpnia 2008 r. skarżący wstąpił z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej w odniesieniu do jego działki nr [...] o powierzchni 0,07 ha położonej w K. D. przy ul. Z. [...].. Jak wynika z dokumentów złożonych przez skarżącego w toku sprawy złożenie tego wniosku podyktowane było zamiarem zalegalizowania wybudowanego na terenie tej działki w 1998 roku bez pozwolenia na budowę domku letniskowego. Wójt Gminy w dniu 22 sierpnia 2008 r. powołując przepisy art. 7, 11 i 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1262 ) wydał decyzję w rozstrzygnięciu której stwierdził, że grunty rolne wchodzące w skład działki wnioskodawcy oznaczone w bonitacji jako grunty R IVb są wytworzone z utworów mineralnych – piasków gliniastych lekkich glin lekkich. W uzasadnieniu zaś wyjaśnił, że powyższych ustaleń dokonał na podstawie ewidencji gruntów i mapy glebowo – rolniczej oraz że z ustaleń tych i powołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że w/w grunty nie są objęte ochroną i nie wymagają określenia ich wyłączenia z produkcji rolnej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że organ nie rozstrzygnął jego wniosku, lecz jedynie stwierdził jaki charakter ma grunt jego działki. Wyjaśnił, że w decyzjach o wymiarze podatku od nieruchomości teren jego działki oznaczony jest jako grunt letniskowy. Na tą okoliczność przedłożył decyzje organów podatkowych. Zarzucił także, że organy Gminy P. z naruszeniem zasady równości obywateli wobec prawa dokonały "przekwalifikowania" działek rolnych położonych przy ul. G. na cele budowlane, natomiast jego działka nie została tak potraktowana. Z treści odwołania i załączonego do niego pisma skarżącego skierowanego do Wójta Gminy wynika, że działki przy ul. G. zostały najprawdopodobniej "przekwalifikowane" wskutek uchwalenia dla nich miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym działka skarżącego nie została objęta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa wyjaśniło, że decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa z tego względu, iż w istocie nie rozstrzyga wniosku skarżącego, lecz jedynie stwierdza fakty, a dodatkowo błędnie wskazuje jako podstawę rozstrzygnięcia art. 7 i 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które nie mają w sprawie zastosowania. Za prawidłowe natomiast Kolegium uznało ustalenia organu I instancji dotyczące zarówno klasy bonitacyjnej, jak i rodzaju gleby nieruchomości skarżącego. Organ odwoławczy wskazał, że powyższe ustalenia wynikają z wypisu z ewidencji gruntów oraz mapy gleboznawczej znajdujących się na kartach k. 2 i 6 akt administracyjnych. W oparciu o powyższe ustalenia oraz treść art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Kolegium uznało, że teren działki skarżącego nie podlega wyłączeniu z produkcji rolniczej albowiem nie jest gruntem, o którym mowa w zacytowanym przez organ odwoławczy przepisie. W ocenie Kolegium w takiej sytuacji zasadnym jest podjęcie decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 kpa o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Na uzasadnienie swojego poglądu, co do formy załatwienia sprawy, organ powołał wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2008 r., II SA/GI 850/08, Lex nr 467515 ). Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę ( art. 11 ust. 4 powołanej ustawy ). Skoro zatem grunt skarżącego nie podlega wyłączeniu to nie zachodzi potrzeba legitymowania się wnioskowaną decyzją przed uzyskaniem pozwolenia na budowę czy legalizacją samowoli. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania z kolei stwierdzono, że kwestie związane z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz płaceniem przez skarżącego podatku nie mają znaczenia dla sprawy. W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz art. 105 kpa. Zdaniem skarżącego organ nie wskazał dokładnie dowodów świadczących o tym, że jego grunt to użytki rolne pochodzenia organicznego i nie wyjaśnił "czy przypadkiem grunt skarżącego nie należy do którejś z kategorii wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 2 – 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Ponadto, w jego ocenie, fakt iż wniosek nie dotyczył gruntów wskazanych w tej ustawie nie świadczył o bezprzedmiotowości postępowania i tym samym nie uzasadniał jego umorzenia. W takiej sytuacji bowiem organ obowiązany był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne tj. decyzję stwierdzającą brak konieczności wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i ponownie wyjaśnił, że ustaleń dotyczących rodzaju użytków rolnych dokonał na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów tj. wypisu z ewidencji gruntów i mapy gleboznawczej. Zaakcentowano, iż skarżący we wniesionym odwołaniu potwierdził okoliczność, iż jego grunt jest gruntem pochodzenia mineralnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu, że przedmiotem sprawy administracyjnej w której wydano kwestionowaną decyzję nie była legalizacja domku letniskowego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...], lecz jedynie - stosownie do złożonego przez skarżącego wniosku - wyłączenie gruntu tej działki z produkcji rolnej. Również kwestie odnoszące się do uchwalenia przez właściwy organ Gminy P. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak w nim tzw. "odrolnienia" działki skarżącego nie mógł być przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania i kontroli sądu w tej sprawie. Jeżeli więc skarżącemu w istocie chodziło o zalegalizowanie wzniesionego bez pozwolenia na budowę na terenie jego działki obiektu budowlanego to warunkiem tej legalizacji nie mogła być żądana od organu decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, lecz decyzja o warunkach zabudowy wydana w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ). W przypadku bowiem działki skarżącego fakt, że jej grunt stanowi teren rolny ( użytki rolne klasy IV b pochodzenia mineralnego ) nie stoi na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy ( teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne... ). W rozpatrywanej sprawie kontroli sądu podlegała natomiast decyzja nie mająca nic wspólnego z legalizacją obiektu budowlanego skarżącego. Decyzja ta została wydana w następstwie złożonego przez skarżącego żądania wydania przez organ decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Żądanie to w pierwszej kolejności obligowało organ do zbadania czy grunt który jest przedmiotem wniosku kwalifikuje się do wyłączenia z produkcji rolnej, czy też warunku tego nie spełnia. W rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że grunt wskazany we wniosku nie wymaga wyłączenia z produkcji rolnej. W szczególności prawidłowo ustalono zarówno tzw. klasę bonitacyjną ( IV b ) oraz rodzaj gleby ( piaski gliniaste lekkie gliny lekkie ). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał dowody na podstawie których ustalił te okoliczności. Dowody te to dokumenty urzędowe ( wypis z ewidencji gruntów i mapa gleboznawcza ). Dodatkowo pełnomocnik skarżącego na rozprawie potwierdził prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń. Wynika z nich jednoznacznie, że grunt działki skarżącego nie wymaga uzyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej. Zgodnie z cytowanym w decyzjach organów i skardze art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z zm. ) zwanej dalej ustawą "Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie". Stosownie zaś do definicji zawartych w art. 4 pkt 8 i 9 ustawy piaski gliniaste lekkie gliny lekkie to gleby pochodzenia mineralnego. Skoro zatem grunt działki skarżącego jest użytkiem rolnym klasy IVb i jest pochodzenia mineralnego to oznacza, że nie zachodzi potrzeba uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie go z produkcji rolnej. Z okoliczności sprawy wynika także, że grunt skarżącego nie należy do gruntów o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 – 10 ustawy tj. pod stawami rybnymi, pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami, pracownicze ogrody działkowe, czy botaniczne, torfowiska, oczka wodne, pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Okoliczność, że grunt działki skarżącego nie wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej w przypadku tzw. innego niż rolnicze użytkowanie ( por. art. 4 pkt 11 ustawy ) uprawniała organ do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenia w oparciu o wskazaną podstawę prawną tj. art. 138 par. 1 pkt 2 kpa. Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze, że w niniejszej sprawie organ winien był "wydać decyzję stwierdzającą brak konieczności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej". Pomijając już samą przydatność decyzji odmownej dla interesów skarżącego to wskazać należy, że na gruncie prawa administracyjnego z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W niniejszej sprawie – jak słusznie wskazało Kolegium – dopiero przynależność gruntu skarżącego do określonej w ustawie kategorii uprawniałaby organ ( dawałaby asumpt – jak stwierdził organ ) do dalszego badania zasadności wniosku. W sytuacji gdy grunt ten nie spełniał warunków do wyłączenia z produkcji rolnej postępowanie należało umorzyć. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, omawiana sytuacja podpada i kwalifikuje się do uznania bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 par 1 kpa, a nawet więcej, sytuacja taka jest typowym i akademickim przykładem bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania z tzw. przyczyn przedmiotowych ( w odróżnieniu od tzw. przyczyn podmiotowych ). Zdaniem Sądu brak podstawy prawnej do prowadzenia przez organ administracji określonego postępowania uruchomionego przez stronę uzasadnia jego umorzenie. Orzecznictwo sądowe w tym zakresie jest dość rozbieżne z tendencją do coraz większego szczegółowego konkretyzowania przypadków bezprzedmiotowości postępowania, jednak zdaniem składu orzekającego jeżeli jakaś sytuacja, czy dany przedmiot ( w tym przypadku grunt ) jest zwolniony z obowiązku władczej ingerencji organów tj. uzyskania określonego zezwolenia, pozwolenia, decyzji, koncesji...itp. to postępowanie prowadzone w celu jego uzyskania winno zostać umorzone. Zatem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął sprawę, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Na zakończenie należy jeszcze raz wyjaśnić skarżącemu, że warunkiem legalizacji wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej domku letniskowego nie było uzyskanie przez skarżącego decyzji – jak określa jej przedmiot skarżący – o "odrolnieniu" gruntu. Przeszkodą dla legalizacji tj. dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu nie mógł być zatem brak żądanej od organu decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, lecz musiały to być inne okoliczności faktyczne i prawne, które w tym postępowaniu nie mogły być analizowane.