II SA/Go 569/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz /spr./ Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. 1. W dniu [...] lipca 2009r. I.K. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia kwoty 1.875 zł, z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych J.K., obciążających ją jako spadkobierczynię dłużnika. 2. Stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji był następujący: Wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] lutego 2007 r. (IX U 2668/06) wniosek o umorzenie przedmiotowej należności został przekazany, jako właściwemu do jego rozpoznania, Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej umorzenia kwoty 1.875 zł stanowiącej wartość ustalonego inwentarza stanu czynnego spadku po zmarłym (J.K.), wyjaśniając, iż na skarżącą - jako spadkobierczynię - została przeniesiona odpowiedzialność za zaległe składki ubezpieczeniowe. Organ stwierdził, iż skarżąca nie wykazała okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności mimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej i uznał, że spłata nie pociągnie dla skarżącej zbyt ciężkich skutków i nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem organu pierwszej instancji umorzenie należności byłoby przedwczesne, działając na niekorzyść ubezpieczeń społecznych i innych funduszy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję. 3. W wyniku rozpoznania wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kutego 2008 r., (V SA/Wa 2615/07) uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz reguł postępowania administracyjnego. Powołując się na przepisy art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej u.s.u.s.) wskazał, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a, który pozwala na umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady tego umarzania zostały określone w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej Rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od ustosunkowania się do dowodów, wniosków i zarzutów podnoszonych przez stronę. Organ nie odniósł warunków umorzenia należności do stanu faktycznego sprawy, pozostawiając poza rozważaniami dowody i argumenty podnoszone przez skarżącą. Nadto stwierdzając, iż w postępowaniu odwoławczym nie wystąpiły nowe przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji - nie dokonał ich jakiejkolwiek analizy i oceny z perspektywy mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Nie rozważył w sposób należyty sytuacji rodzinnej skarżącej spowodowanej śmiercią syna, i w konsekwencji, jej sytuacji materialnej w kontekście wysokości otrzymywanej renty, kosztów utrzymania oraz podkreślanej przez skarżącą kwestii kosztów poniesionych w związku z pogrzebem syna. Sąd uznał również, że organ nie poddał również odpowiedniej analizie argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących aktualnej sytuacji zdrowotnej skarżącej (śmierć syna i wydanie decyzji ZUS z dnia [...] września 2006 r.), choć skarżąca podkreślała, że równowartość ustalonego inwentarza stanu czynnego spadku została przeznaczona na pokrycie kosztów pogrzebu syna. Nakazując organowi drugiej instancji ponowne rozpatrzenie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał go do szczegółowego rozważenia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym argumentacji przedstawionej przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i odzwierciedlenia go w uzasadnieniu decyzji. W szczególności poddania wnikliwej analizie podnoszonej przez skarżącą sytuacji rodzinnej (śmierć syna, samotne prowadzenie gospodarstwa domowego) oraz materialnej ze szczególnym uwzględnieniem konieczności uwzględnienia wydatków związanych z pogrzebem syna, wieku skarżącej, faktu pobierania świadczenia rentowego, kosztów utrzymania. 4. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. 5. Na skutek skargi I.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r., I SA/Go 981/08 uchylił tę decyzję stwierdziwszy naruszenia przepisów art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W motywach tego wyroku wskazano, iż oceniając zaskarżoną decyzję należało mieć przede wszystkim na uwadze uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. i związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku dnia 15 lutego 2008 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wydając zaskarżoną decyzję, organ nie wykonał wskazań zawartych w wyroku z 15 lutego 2008 r. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji została oceniona jako niezrozumienie zarówno istoty uznania administracyjnego, jak i szczególnych regulacji wprowadzonych przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Wskazując na brak wnikliwej analizy stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej skarżącej podkreślono, że organ nie wziął pod uwagę, iż zobowiązanie skarżącej powstało wskutek przeniesienia na nią odpowiedzialności za zaległości jej zmarłego syna, a dochód ze spadku, który po zmarłym synu odziedziczyła przeznaczyła na koszty pogrzebu i nagrobek. Organ pominął fakt, że samotnie prowadzi gospodarstwo domowe, co przecież powoduje konieczność samodzielnego ponoszenia wszelkich kosztów związanych z zaspakajaniem własnych potrzeb życiowych. Zaznaczono także, że w świetle zaleceń zawartych w wyroku z dnia 15 sierpnia 2008 r. nie było w sprawie podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W konkluzji stwierdzono, że przedmiotowa decyzja była decyzją dowolną, w której organ odwoławczy przekroczył granice uznania administracyjnego, bowiem każdą okoliczność podnoszoną przez skarżącą tendencyjnie ocenił jaką nie dającą podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności, pomijając w swej ocenie kilka okoliczności wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 lutego 2008 r. 6. W decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia organ przyjął następujące, wynikające z akt sprawy, ustalenia: Wnioskodawczyni mieszka samotnie (jest wdową), nie pracuje zawodowo; utrzymuje się z renty, która wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym wynosi 1.159,17 zł netto; ma orzeczony do dnia [...] października 2012 r. znaczny stopień niepełnosprawności (choroba kręgosłupa); posiada mieszkanie własnościowe wartości 24.000 zł; nie posiada innych nieruchomości, ruchomości oraz zasobów pieniężnych i przedmiotów wartościowych; mieszkanie jest skromne wyposażone, wymaga remontu i odnowienia. Mieszkanie ogrzewane było energią elektryczną, a obecnie wnioskodawczyni zrezygnowała z tego i ogrzewa tylko kuchnie. Stałe miesięczne wydatki wnoszą 213,00 zł w tym czynsz - 125,00 zł, energia elektryczna - 44.00 zł, gaz - 44,00 zł. Tłumacząc odmowę zastosowania instytucji umorzenia organ powołał treść przepisów art. 28 ust. 1 do 3a u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. stwierdzając, iż nie zostały w sprawie spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności (także z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s.). Oceniając natomiast sprawę pod względem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. odwołał się do swobody wynikającej z tzw. uznania administracyjnego podkreślając, że nie musi on umorzyć należności nawet przy stwierdzeniu przesłanek zastosowania wskazanych przepisów, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. W tej mierze, zdaniem organu, bierze on pod uwagę zarówno materiał dowodowy zebrany w sprawie i ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Prezentując podane wyżej dane dotyczące stanu majątkowego i obciążeń wnioskodawczyni podkreślono, iż fakt posiadania innych zobowiązań publicznoprawnych i prywatnoprawnych nie stanowi obligatoryjnej przesłanki przemawiającej za umorzeniem należności z tytułu składek, bowiem ich spłata nie może odbywać się kosztem składek ubezpieczeniowych. Dochodzenie zaś należności przeniesionych na spadkobiercę może odbywać się z każdego innego majątku posiadanego przez spadkobiercę, bez względu na to na jakie cele została przeznaczona wartość spadku. Odnosząc się do wieku (75 lat) i stanu zdrowia wnioskującej wskazano, że przepisy prawa nie ograniczają też działań Zakładu w zakresie dochodzenia należności ze względu na wiek osoby zobowiązanej. Wiek nie jest więc przeszkodą w spełnieniu obowiązku opłacenia przeniesionych zobowiązań, znaczenie w tym zakresie ma przede wszystkim stan majątkowy i możliwości płatnicze osoby zobowiązanej. W kwestii zaś przewlekłej choroby, choć uznano ją za niewątpliwą organ wskazał, iż nie ma ona wpływu na sytuację majątkową skarżącej bowiem pozyskuje dochody z tytułu renty, które dają możliwość spłaty zadłużenia. Oceniając całość dowodów Prezes Zakładu uznał, iż mimo niewątpliwie tragicznego zdarzenia dla wnioskodawczyni, jakim jest śmierć syna, w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające umorzenie należności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Uzyskiwany dochód (w porównaniu do wysokości zadłużenia) nie wyklucza możliwości przystąpienia wnioskodawczyni do spłaty należności z tytułu składek. Podkreślono, że umorzenie należności stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane z funduszu ubezpieczeń społecznych (wypłaty emerytur i rent, zasiłków np. chorobowych, macierzyńskich i innych świadczeń), z funduszu zdrowotnego (świadczenia z opieki zdrowotnej) oraz z Funduszu Pracy (wypłata zasiłku dla bezrobotnych) i inne - organ odpowiedzialny za ich pobór zobligowany jest do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia. Organ uznał także, że w okresie od wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2007r. do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności, nie wystąpiły nowe przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. 7. W skardze przeciwko decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., wniesionej z zachowaniem terminu, wnioskodawczyni wniosła o jej zmianę, ewentualnie jej uchylenie podnosząc, że organ w argumentacji odmownej powołuje się na te same okoliczności jednakże nie ocenił w sposób należyty jej sytuacji oraz możliwości zarobkowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Przedmiotem kognicji sądu w sprawie była kontrola legalności kolejnej decyzji dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). W granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego, określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, 134 § 1 i 145 § 1 p.p.s.a. skarga jest zasadna. 9. W sprawie rozpoznawanej przez sąd administracyjny po raz trzeci nie ma potrzeby powoływania, in extenso, przepisów regulujących zasady umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w ponowionym postępowaniu spór zakreślił się do oceny zachowania przez organ dwóch zasadniczych elementów: realizacji zadań wskazanych w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych wydanych w tej sprawie na tle obowiązku z art. 153 p.p.s.a. oraz zachowania granic uznania administracyjnego w ramach art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ten bowiem zakres związania determinuje każdą kolejną decyzję w sprawie (skoro organ stwierdził brak zmiany stanu faktycznego w sprawie); jako też ogląd sprawy przez sąd administracyjny. Odnosząc się do kwestii związania należy wskazać, że ocena prawna może dotyczyć także prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Dla organu rozpatrującego ponownie sprawę ma ona charakter wiążący w tym sensie, w jakim był ona konsekwencją uchylenia poprzednio wydanej decyzji determinując treść wyroku kasatoryjnego. Dla niniejszego sądu oznacza zakaz formułowania ocen sprzecznych z treściami poprzednich wyroków wydanych w tej sprawie oraz nakaz reagowania w treści nowego rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania administracyjnego (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 620 i 621). Podnoszona przez organ swoboda w kształtowaniu treści decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego nie może być mylona z imperatywem związania z art. 153 p.p.s.a. Rzecz bowiem nie w tym, że omawiane związanie ogranicza organ w możliwości wydania rozstrzygnięcia (pozostaje ona taka sama jak w pierwotnym postępowaniu, zwłaszcza co do kierunku), lecz powoduje konieczność realizacji, w ponowionym postępowaniu, wskazówek zawartych w kasatoryjnym wyroku. 10. Zaskarżona decyzja narusza zasadę związania bowiem porównanie przytoczonych w pkt 5 niniejszego uzasadnienia wskazówek (zawartych w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r. i obejmujących w głównej mierze niezrealizowane wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie), z argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji dowodzi, że organ wskazania te zignorował. Zakres argumentacji dotyczącej skonkretyzowanego poprzednimi orzeczeniami przedmiotu sporu pozostał bez jakichkolwiek zmian. Treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., w porównaniu z decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. jest tu identyczna. Dotyczy to: opozycji interesu skarżącej z celem działalności ZUS (por. s. 7 decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., k. 137 oraz s. 7 decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., k. 85); wieku wnioskodawczyni, jej przewlekłej choroby oraz śmierci syna (odpowiednio s. 8 obu decyzji, k. 137v i 85v). Organ wydając po raz trzeci decyzję powołał się zatem się na te same argumenty, które w poprzednim wyroku, jak i wyroku sądu warszawskiego zostały uznane za niewystarczające. Z tych względów decyzja narusza prawo. Mając generalną swobodę podjęcia kierunku danego rozstrzygnięcia - w sytuacji związania - organ wydając decyzję ponowną nie może poprzestać na powieleniu argumentacji z decyzji poprzednio wyeliminowanej, bez naruszenia art. 153 p.p.s.a., które należy ocenić jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki skutek naruszenia zasady związania konsekwentnie i zgodnie podkreślają od lat orzecznictwo i doktryna (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, op .cit., s. 622 i powołane tam orzeczenia). Przyjęte przez organ stanowisko zaprzecza celowi kontroli sądowej, który w wymiarze ustrojowym, sprowadza się do ochrony obiektywnego porządku prawnego w każdej sprawie. 11. Odnosząc się do kwestii uznania, którą przywołuje organ na obronę swojego stanowiska, należy podkreślić, że zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., co oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r. (III UZP 15/00, OSNAPiUS 2000, nr 23, poz. 864; por. także wyrok SN z dnia 12 lipca 2006 r., II UK 241/05, OSNP 2007, nr 13-14, poz. 203 oraz wyrok SN z dnia 24 maja 2007 r., UK 216/06, OSNP 2008, nr 13 -14, poz. 202) podkreślono, iż decyzja odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek. Poglądy te niniejszy sąd w pełnym zakresie podziela. Instytucja uznania administracyjnego jest tylko wtedy dozwolonym wyrazem dyskrecjonalności działania administracji publicznej, gdy jej zastosowanie w danej sprawie poddaje się tak rozumianej kontroli. Nakłada to na organ administracji obowiązek wszechstronnego rozważenia występujących w sprawie okoliczności i ich zindywidualizowania. W szczególności przy decyzji odmownej rzeczą organu jest przedstawienie argumentów dotyczących konkretnej sprawy, nie zaś posługiwanie się "blankietowym", schematem, który może znaleźć zastosowanie do innych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, Lex nr 321267). 12. Odnosząc się do przesłanek dotyczących przedmiotu niniejszej sprawy umorzeniem należy stwierdzić, że rzeczą organu jest rozważenie, czy w danej sytuacji faktycznej, która - w ocenie organu kwalifikuje się do zastosowania dobrodziejstwa umorzenia ze względu na interes obywatela - odmowa umorzenia nie narusza także interesu publicznego. System ubezpieczeń społecznych służy bowiem zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego. Skoro przytoczone wyżej przepisy dopuszczają umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, powoływanie się na stan finansów Zakładu - wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych - oznaczałoby w praktyce generalną przeszkodę jego zastosowania w każdej sprawie. Takie zaś rozumienie byłoby oczywiście sprzeczne ze społeczną i prawną funkcją tej instytucji prawnej. Na tym zatem tle zadaniem organu pozostaje odniesienie się do ustalonego stanu faktycznego. W sprawie nadal pozostają aktualne wskazania zawarte w poprzednio wydanych wyrokach sprowadzające się do poddania wnikliwej analizie sytuacji rodzinnej i życiowej skarżącej opisane w pkt 3 i 5 niniejszego uzasadnienia. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.