II GSK 1103/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del.WSA Piotr Pietrasz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 599/09 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia bezzasadności zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie w zakresie stanowiska co do kontynuowania egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 599/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia bezzasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oraz niedopuszczalności wniesienia zażalenia w zakresie stanowiska wierzyciela co do kontynuowania egzekucji administracyjnej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęte zostały następujące ustalenia faktyczne. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nałożył na A. Sp. z o. o. karę pieniężną w wysokości [...] złotych. W celu przymusowego wyegzekwowania kary pieniężnej WITD wystawił w dniu [...] września 2008 r. tytuł wykonawczy nr [...], który przesłał do organu egzekucyjnego. Na tej podstawie Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] w dniu [...] października 2008 r. wydał zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego spółki A.. Pismem z [...] października 2008 r. Spółka A. wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wskazane w piśmie zarzuty dotyczyły: braku skierowania do zobowiązanego upomnienia przed wystawieniem tytułu wykonawczego pomimo obowiązku wynikającego z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) powoływanej dalej jako ustawa o postępowaniu egzekucyjnym, nieprawidłowego doręczenia tytułu wykonawczego (z pominięciem pełnomocnika spółki), braku legitymacji organu do wystawienia tytułu wykonawczego oraz wskazania w tytule wykonawczym nieprawidłowego adresu dłużnika. Zarzuty te przekazano do WITD celem zajęcia stanowiska w trybie art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. wierzyciel – [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał zarzuty dłużnika za bezzasadne i wniósł o kontynuowanie egzekucji administracyjnej. W zażaleniu na to postanowienie Spółka A. wniosła o jego uchylenie podtrzymując wszystkie wcześniej wniesione zarzuty. Uzasadniając natomiast zarzut dotyczący wystawienia tytułu wykonawczego przez nieuprawniony organ Spółka wskazała, że skoro po nowelizacji ustawy o transporcie drogowym organem uprawnionym do wydania decyzji jest wojewoda, a inspektor wydaje decyzje tylko w jego imieniu, to jednocześnie wszelkie czynności egzekucyjne jako mające charakter techniczny mogą być wykonane przez wojewodę. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w zakresie stwierdzenia bezzasadności zarzutów zobowiązanego oraz stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie w zakresie stanowiska co do kontynuowania egzekucji administracyjnej. Organ II instancji podzielając stanowisko WITD odnośnie zarzutów Spółki wyjaśnił, że z § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z dnia 30 listopada 2001 r.) wynika, iż postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Przenosząc powyższe uregulowanie na grunt rozpatrywanej sprawy, organ wskazał, że kara pieniężna jest niewątpliwie należnością pieniężną, a decyzja administracyjna – orzeczeniem. Nałożenie zatem kary pieniężnej stanowi de facto określenie lub ustalenie jej wysokości w drodze decyzji administracyjnej. Wystąpienie więc okoliczności, o której mowa w § 13 pkt 1 powołanego powyżej rozporządzenia zwalnia wierzyciela z obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku legitymacji WITD do wystawienia tytułu wykonawczego, Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o transporcie drogowym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, co przesądza o tym, iż decyzje w I instancji wydaje jedynie WITD. Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów Spółki organ II instancji stwierdził, że z art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wynika, iż organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego. Tak więc odpis tytułu wykonawczego musi być doręczony bezpośrednio zobowiązanej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto w ocenie organu nie wystąpił również błąd co do osoby zobowiązanego, gdyż w sprawie nie było rozbieżności co do firmy zobowiązanego, a jedynie w tytule wykonawczym wskazany był inny adres (nieaktualna ulica) siedziby Spółki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Spółka powtórzyła zarzuty formułowane w toku postępowania, wskazując jednocześnie, że jej zdaniem, od dnia 1 stycznia 2007 r. organem właściwym do prowadzenia egzekucji na podstawie prawomocnej decyzji jest Wojewoda [...]. W wyroku z dnia 24 września 2009 r. oddalającym skargę Spółki A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, wojewódzki inspektor transportu drogowego jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Zdaniem Sądu I instancji, zgodnie z art. 51 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji inspekcji organem właściwym jest WITD, a organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. jest Główny Inspektor Transportu Drogowego. Takie rozwiązanie dopuszcza ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), która w art. 2 pkt 2 lit. b stanowi, iż administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią. Sąd I instancji wskazał również, że - stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - uprawnieni do kontroli drogowej inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z przewozem karę pieniężną za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy. Podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 93 ust. 1a, decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. Przychylając się do stanowiska organów orzekających w sprawie Sąd stwierdził, że podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji z [...] kwietnia 2008 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej jest WITD, jako organ I instancji. Sąd wskazał również, że zasadnie przyjęły organy, iż w sprawie ma zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż zarówno przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, a także akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają podziału na sposób powstania należności, określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. Zdaniem Sądu orzeczeniem tym jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2008 r. nakładająca na A. Sp. z o. o. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Odnosząc się do kolejnych zarzutów zawartych w skardze Sąd podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, iż dopiero od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną, której uprawnienia są uregulowane m.in. w art. 32 i 40 k.p.a. A zatem dopiero od tego momentu może ona działać przez pełnomocnika, któremu – jeżeli został ustanowiony – doręcza się pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził także, iż podanie nieaktualnego adresu w tytule wykonawczym nie wypełnia podstawy do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej określonego w art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Skargą kasacyjną z dnia [...] listopada 2009 r. A. Sp. z o. o., zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 września 2009 r. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - tj. art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w zw. z art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. 2005 r., Nr 175, poz. 1462 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej oraz art. 51 ustawy o transporcie drogowym - poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzone jest przeciwko A. Sp. z o. o. postępowanie egzekucyjne pochodzi od organu uprawnionego do jego złożenia. Na podstawie zaś art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powoływanej dalej jako p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż egzekucja administracyjna przeciwko A. Sp. z o. o. jest dopuszczalna, wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi Spółki, co miało -zdaniem autora skargi kasacyjnej - wpływ na wynik postępowania, mogło bowiem skutkować oddaleniem skargi wniesionej na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki wskazał, że art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej znowelizował art. 51 ustawy o transporcie drogowym, co spowodowało, że tytuł wykonawczy pochodzi od organu nieuprawnionego do jego złożenia. Autor skargi kasacyjnej argumentował, że od dnia 1 stycznia 2007 r. zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje wojewoda działający za pośrednictwem WITD jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Konsekwencją zmiany ustawy jest przeniesienie kompetencji do wydawania określonego rodzaju decyzji na Wojewodę. Zatem decyzje może wydawać WITD, o ile wydaje je w imieniu Wojewody. Pełnomocnik Spółki podniósł, że do prowadzenia egzekucji uprawniony jest wyłącznie organ, który wydał decyzję stanowiącą przedmiot egzekucji, nie zaś ten który upoważniony jest jedynie do ich podpisywania. Dodał również, że wierzyciel wystawił tytuł egzekucyjny i skierował sprawę do egzekucji, podczas gdy nie był do tego upoważniony, ponieważ podmiotem właściwym w tym zakresie był Wojewoda [...]. Powołując się na orzeczenie SN z dnia 2 grudnia 1998 r. (sygn. akt III RN 85/1998) autor skargi kasacyjnej wskazał, że brak właściwego tytułu wykonawczego stanowi o niedopuszczalności egzekucji (art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Tytuł egzekucyjny musi być zatem wystawiony przez podmiot do tego upoważniony. A zatem skoro egzekucja nie była dopuszczalna z uwagi na brak prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny powinien był umorzyć postępowanie. Główny Inspektor Transport Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. A. Sp. z o. o. w skardze kasacyjnej podniosła zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny Sądu tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione. W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazano, że Sąd I instancji uchybił normom przewidzianym w art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., a także przepisom określającym właściwość sądów administracyjnych (art. art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz dotyczącym orzeczeń sądowych (art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz lit. "c", art. 151 p.p.s.a.) w powiązaniu z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Podniesiono przy tym, że wspomniane naruszenie polegało na błędnym przyjęciu, iż egzekucja administracyjna przeciwko A. Sp. z o. o. była dopuszczalna, wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi Spółki. Odnośnie do wymienionych przez autora skargi kasacyjnej przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, który stanowi, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego - Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut ten został całkowicie pominięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tym samym nie wykazano jaki, możliwy wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej miało zasygnalizowane w petitum skargi kasacyjnej uchybienie w zakresie przepisów proceduralnych. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał omawiany zarzut za nieuzasadniony. Przechodząc zatem do zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przepisów prawa materialnego Sąd kasacyjny stwierdza, że sprowadzają się one w istocie do kwestionowania właściwości [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. o nałożeniu na Spółkę A. kary pieniężnej w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w wyniku zmiany treści art. 51 ustawy o transporcie drogowym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2007 r., organem właściwym do wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania sprawy do egzekucji jest Wojewoda [...], nie zaś WITD. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Powoływany przez autora skargi kasacyjnej art. 22 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej zmienił treść art. 51 ustawy o transporcie drogowym. Przed wspomnianą nowelizacją art. 51 ustawy o transporcie drogowym przewidywał, że zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje (oprócz Głównego Inspektora Transportu Drogowego) wojewódzki inspektor transportu drogowego, a po tej zmianie - wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. W skardze kasacyjnej błędnie jednak przyjęto, że ta zmiana ustawodawcza oznacza brak podstaw prawnych do wydawania decyzji przez WITD. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zmiana przepisów we wspomnianym zakresie miała inny cel. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej wskazano, że w celu podniesienia sprawności Państwa i jakości wykonywania przypisanych prawem zadań i kompetencji koniecznym jest m.in. zdefiniowanie pozycji wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. W obowiązującym podziale kompetencji nie było - według autorów projektu ustawy - przypadków równoległego wykonywania tych samych zadań i kompetencji przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego, liczne natomiast były przypadki, w których zadania i kompetencje określone w tej samej ustawie wykonywane były przez różne szczeble jednostek samorządu terytorialnego i przez wojewodów. W ustawie przyjęto zatem założenie, że zadania przypisane wojewodzie jako przedstawicielowi rządu na danym obszarze powinny ograniczać się m. in. do wykonywania funkcji zwierzchnika zespolonej administracji rządowej oraz funkcji inspekcyjno-kontrolnych. Przesunięcie zadań i kompetencji do samorządu województwa miało wzmocnić ten poziom samorządu terytorialnego poprzez rozbudowanie jego roli w realizacji zadań publicznych. Konsekwencją przesunięcia zadań była również konieczność zespolenia służb, inspekcji i straży funkcjonujących na poziomie wojewódzkim i powiatowym, które nie działały w strukturze zespolonej wbrew założeniom reformy z 1999 r. (Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz Inspekcja Transportu Drogowego). Należy zatem stwierdzić, że wprowadzona nowelizacja art. 51 ustawy o transporcie drogowym nie spowodowała zmiany organu właściwego do wydawania decyzji administracyjnych w omawianym zakresie. Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji na uregulowania zawarte w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.). W art. 2 pkt. 2 lit. b tej ustawy przewidziano, że administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią. Dodatkowo z art. 93 ust. 1 a) ustawy o transporcie drogowym wynika uprawnienie dla inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do dokonywania kontroli drogowej, w wyniku której mają oni prawo nałożyć karę pieniężną za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Decyzja wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wprost przewidziano, że wojewoda działa "za pośrednictwem" wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Z kolei, w pkt 6 tego przepisu wskazano, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - Główny Inspektor Transportu Drogowego. Na skutek powołanych regulacji prawnych nie powinna budzić wątpliwości kompetencja WITD jako organu I instancji, właściwego do wydawania decyzji w sprawach związanych z zadaniami inspekcji transportu drogowego. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego posiadał zatem prawne umocowanie do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego ze swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., wydanej w przedmiocie nałożenia na Spółkę A. kary pieniężnej. Organ ten był zatem legitymowany do wystawienia w dniu [...] września 2008 r. tytułu wykonawczego o numerze [...]. W świetle powyższego nie został naruszony przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonał bowiem kontroli administracji publicznej i - jak wskazano - poprawnie zbadał legalność zaskarżonego aktu administracyjnego. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.