II GSK 118/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B. Ltd." Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 853/09 w sprawie ze skargi "B. Ltd." Spółki z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 853/09 oddalił skargę "B. LTD" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 3 października 2008 r. na drodze krajowej nr 6 w K.przeprowadzono kontrolę pojazdu marki SCANIA. Podczas kontroli czasu pracy kierowcy stwierdzono: skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego. Kierowca podpisał protokół kontroli bez uwag. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] października 2008 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2 450 zł., w tym: 1 650 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; 300 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku oraz 500 zł za przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego. Na podstawie analizy danych zawartych na karcie kierowcy jak również danych zawartych w pamięci tachografu organ ustalił, że 15 września 2008 r. prowadził on pojazd od godz. 07:00 do godz. 15:06 tj. przez 5 godzin i 33 minut. Nastąpiło zatem przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 5 minut. W dniu 23 września 2008 r., prowadził pojazd od godz. 5:02 do godz. 13:21 przez 6 godzin i 14 minut. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy wyniosło 1 godzinę i 44 minuty. Z kolei w dniu 29 września 2008 r., kierowca prowadził pojazd od godz. 8:21 do godz. 15:00 przez 5 godzin i 5 minut, zatem z przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 35 minut. Organ stwierdził także, że 26 września 2008 r., kierujący pojazdem skrócił dzienny odpoczynek o 1 godzinę i 28 minut. Ponadto w okresie dwutygodniowym, tj. od 15 września 2008 r. do 29 września 2008 r. prowadził pojazd łącznie przez 95 godzin i 35 minut co oznacza, że nastąpiło przekroczenie o 5 godzin i 35 minut okresu prowadzenia pojazdu w stosunku do 90 godzinnego wymiaru prowadzenia pojazdu. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącej, decyzją z [...] lutego 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielając w całości stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego podniósł, że w sprawie nie miał zastosowania art. 92a ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.), gdyż naruszenie zasad dotyczących skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekraczania maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy lub przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. UE L, Nr 102, s. 1, dalej: rozporządzenie (WE) nr 561/2006) oraz w Umowie europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, póz. 1086 i 1087), ma charakter rażący, a w szczególności zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i zostało popełnione wielokrotnie. Ustawodawca wskazał dopuszczalne, maksymalne wymiary czasu w jakim kierowca może prowadzić pojazd bez przerwy, mając na uwadze bezpieczeństwo samego kierowcy jak i innych uczestników dróg. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że w sprawie nie było także podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., ponieważ stwierdzone naruszenia nie powstały w wyniku zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, czyli sytuacji nadzwyczajnych, o incydentalnym charakterze, których przy dołożeniu należytej staranności strona w istocie nie była w stanie przewidzieć. Organ odwoławczy podkreślił, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa ponosi osoba, która je prowadzi (przedsiębiorca). To na niej spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu działalności gospodarczej. Zgodnie z zasadą ryzyka pracodawcy (tzw. ryzyko osobowe), to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję podniósł, że w niespornym stanie faktycznym sprawy, skarżąca kwestionowała swą odpowiedzialność za naruszenia stwierdzone w czasie kontroli. Według skarżącej, w tym przypadku odpowiedzialność winien podnosić jedynie kierowca, który działał samowolnie zaś w trakcie wykonywania przewozu spółka była pozbawiona możliwości sprawowania nad nim kontroli. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport drogowy ma charakter obiektywny i co do zasady nie wyłącza jej dodatkowa odpowiedzialność kierowcy pojazdu samochodowego, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. Zdaniem Sądu, art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów w zakresie czasie pracy kierowców. Wyrazem tego obowiązku jest między innymi art. 10 ust. 2 i ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału 11 tego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się jego kierowcy, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Przedsiębiorca powinien tak zorganizować pracę kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności i nie przedstawiła żadnych dowodów, które świadczyłyby o prawidłowej organizacji pracy kierowców, zapewniającej przestrzeganie przepisów o czasie pracy. W konsekwencji nie zostało wykazana, że w sprawie zaistniały przesłanki, które mogłyby stanowić podstawę zwolnienia skarżącej od odpowiedzialności za powstałe naruszenia na podstawie art. 92a ust. 4 u.t.d. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę od odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 4 lub art. 93 ust. 7 u.t.d. Gdyby taka możliwość została dopuszczona, wówczas przedsiębiorca mógłby powoływać się na nią w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę norm w zakresie czasu pracy. Takie podejście oznaczałoby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku jaki został określony w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. WSA w W. zwrócił uwagę, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad zachowaniami ludzkimi (m.in. przestrzeganie czasu pracy kierowcy). Zakres tych obowiązków ściśle jest związany z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej, na którą składają się poszczególne czynności przedsiębiorcy. Jedną z takich czynności niewątpliwie jest kierowanie pojazdem samochodowym. Kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, wówczas trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej sytuacji, którą należy uznać za typową, godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy. Sąd podzielił także pogląd organu odwoławczego o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 93 ust. 7 u.t.d. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności lub zdarzenia, których strona skarżąca nie mogła przewidzieć i którym nie mogła przeciwdziałać. "B. LTD" Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj. art. 93 ust. 7 u.t.d. wskutek przyjęcia, że norma prawna wywiedziona z tego przepisu nie obejmuje przypadków, w których to zachowanie kierowcy odbiegające od poleceń wydanych przez pracodawcę wypełnia hipotezę tej normy, której skutkiem jest uwolnienie osoby wykonującej przewóz spod rygoru sankcji w postaci kary administracyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakresem znaczeniowym sformułowania "zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć" objęte są również te sytuacje, w których pracownik mimo podjęcia przez pracodawcę wszystkich możliwych aktów staranności, w tym wyznaczenia pracownikowi zadań w taki sposób i w takim wymiarze, że możliwe jest ich wykonanie zgodnie z przepisami o czasie pracy kierowców, znając te przepisy i będąc świadom poleceń wydanych przez pracodawcę, umyślnie te przepisy i polecenia łamie; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a) poprzez jego pominięcie wskutek nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci przedłożonego przy skardze, planu wyjazdu z okresu objętego kontrolą, gdy tymczasem powołana norma procesowa nakazuje Sądowi przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo wyłożył przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. uznając, że jego hipotezą nie są objęte przypadki w których pracownik znający przepisy o czasie pracy kierowców umyślnie te przepisy narusza. Pracodawca zatrudniając pracownika na stanowisku kierowcy i powierzając mu pojazd wraz z towarem musi obdarzać pracownika zaufaniem. Ten element wzajemnych relacji pomiędzy stronami stosunku pracy musi istnieć w całym czasie jego trwania. Do obowiązków pracodawcy należy miedzy innymi poinformowanie pracownika o obowiązującej go dobowej i tygodniowej normie czasu pracy. Skarżąca te obowiązki względem pracownika wykonała. Wobec czego pracodawca dopełnił wszystkich możliwych aktów staranności, aby pracownik nie naruszał obowiązujących go norm czasu pracy. Skarżąca podkreśliła, że nie zmuszała pracownika do wykonania innych zadań, w tym takich, które determinowane były oznaczonymi terminami ich wykonania, a ich wykonanie byłoby możliwe jedynie w przypadku przekroczenia przez kierowcę norm czasu pracy. Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył art. 93 ust. 7 u.t.d. skoro poza nawiasem tego przepisu pozostawił sytuację, gdy pracodawca nie mógł przewidzieć, że pracownik wykonując pracę poza zakładem pracy i w znacznej od niego odległości dopuści się przekroczenia norm czasu pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Uchybienie Sądu pierwszej instancji miało polegać na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci, złożonego przy skardze, planu wyjazdu z okresu objętego kontrolą. Odnosząc się do tego zarzutu, należy zauważyć, że sąd administracyjny w zasadzie orzeka na podstawie materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Uzupełniające postępowanie dowodowe może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje ono nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Na tle regulacji zawartej w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że uzupełniające postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest do dowodu z dokumentu. Do wspomnianego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z podziałem przyjętym w powołanej ustawie można wyróżnić dokumenty urzędowe oraz prywatne. Dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone (art. 244 § 1 k.p.c.). Dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 k.p.c.). W związku z powołanymi unormowaniami należy stwierdzić, że dokument będący uzewnętrznieniem na piśmie określonej myśli lub wiadomości musi posiadać pewne cechy pozwalające na jego identyfikację, przede wszystkim oznaczenie podmiotu, od którego pochodzi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, że nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu załączonego do skargi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przy skardze nie został złożony dokument w podanym wyżej znaczeniu. Znajdujące się w aktach sądowych tabelaryczne zestawienie, określane przez skarżącą jako "(...) dokument w postaci (...) planu wyjazdu (...)", nie zawiera elementów pozwalających przyjąć, że stanowi ono dokument (urzędowy lub prywatny). W szczególności nie zawarto w nim informacji kiedy, przez kogo i w jakim celu zostało sporządzone oraz czego dotyczyło. Z uwagi na formę i treść omawianego załącznika do skargi nie można przyjąć, że skarżąca złożyła dokument, z którego Sąd pierwszej instancji mógł przeprowadzić dowód. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania przed WSA w W. skarżąca nie złożyła wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, zaś dopuszczenie dowodu z dokumentu, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu. Dodać także należy, że wobec braku wniosku strony o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego Sąd, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie miał obowiązku wyjaśnić w uzasadnieniu wyroku powodów zaniechania prowadzenia postępowania dowodowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. za niezasadny. Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 93 ust. 7 u.t.d. Według skarżącej, Sąd pierwszej instancji "(...) błędnie wyłożył przepis art. 93 ust. 7 skoro poza nawiasem tego przepisu pozostawił sytuację jak w niniejszej sprawie, gdy pracodawca nie mógł przewidzieć, iż pracownik wykonując pracę poza zakładem pracy i w znacznej od niego odległości dopuści się przekroczenia norm czasu pracy." Przystępując do oceny opisanego zarzutu należy podnieść, że stanowisko Sądu, iż art. 93 ust. 7 u.t.d. nie może być interpretowany w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku określonego między innymi w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zostało sformułowane w związku z poglądem skarżącej, według którego brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy wyłącza odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport drogowy za naruszenia przepisów o czasie pracy, jakich dopuścił się kierowca. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do tak ogólnie wyrażonego stanowiska skarżącej prawidłowo przyjął, że nie można generalnie uznać za okoliczność wyłączającą odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport drogowy brak możliwości kontroli kierowcy w czasie gdy wykonuje on transport drogowy. Stosownie bowiem do art. 93 ust. 7 u.t.d. przepisów o nałożeniu kary pieniężnej nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W powołanym przepisie chodzi więc o takie zdarzenia lub okoliczności, które nie są typowe i których przy dołożeniu należytej staranności przy organizacji pracy przedsiębiorstwa nie sposób przewidzieć. Przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego ma możliwość i obowiązek przyjmowania optymalnych rozwiązań organizacyjnych, które zapewnią przestrzeganie przez osoby kierujące pojazdem przepisów o transporcie drogowym, w tym dotyczących czasu pracy kierowców. Wykonywanie czynności kierowania pojazdem z reguły odbywa się z wyłączeniem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli przez przedsiębiorcę. Nie oznacza to jednak, że jest on zwolniony od odpowiedzialności za ewentualne naruszenia. Wynikający z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy nie jest ograniczony do tych przypadków kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą. Takie rozumienie wspomnianego obowiązku w istocie wypaczałoby jego sens. Podkreślenia wymaga, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie, w przypadku stwierdzenia, naruszeń właściwych środków dyscyplinujących. Nie można przy tym wykluczyć, że w konkretnych przypadkach mimo dochowania przez przedsiębiorcę wszelkich aktów staranności dojdzie do naruszenia przepisów o transporcie drogowym. W takiej sytuacji podmiot wykonujący transport drogowy będzie mógł uwolnić się od odpowiedzialności, o ile zaistnieją przesłanki wymienione w art. 93 ust. 7 u.t.d. Podkreślenia wymaga, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że w takim przypadku na podmiocie wykonującym transport drogowy spoczywa ciężar wykazania zaistnienia zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł on przewidzieć. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.