II SA/Go 554/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz /spr./ Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 300 złotych (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. 1. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa (dalej określanej jako: "ARiMR") utrzymał w mocy wydaną dla skarżącego S.G. decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2009 r. (nr [...]) w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Jako podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 k.p.a. w zw. art. 10 ust. 2 Ustawy z 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z 2008 r. ze zm.), art. 3, art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 19 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008 Nr 170, poz.1051), art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego Rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców ( Dz. Urz. WE Nr L 345 z dnia 20.11.2004 r., s. 1 ze zm.), art. 50 ust. 3 oraz art. 71a Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., s. 18 ze zm), art. 124 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w Ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ( Dz. U. UE Nr L 30/16 z 31.01.2009 r.) 2. Zapadła ona w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2008 r. S.G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 wraz z załącznikami graficznymi. We wniosku S.G. zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 12,58 ha, uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni 4,75 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) do powierzchni 7,60 ha. W piśmie z dnia [...] września 2008 r. skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień, gdyż zdaniem organu, we wniosku wystąpiły nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni działek rolnych A i A l położonych na działce ewidencyjnej niezgodności sumy powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesionej deklarowanych na działce ewidencyjnej [...] od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków występujących na tej działce ewidencyjnej. Ponadto na części działki rolnej E położonej na działce ewidencyjnej [...] stwierdzono powierzchnię, która nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W odpowiedzi na wezwanie skarżący złożył korektę wniosku, którą pomniejszył powierzchnię części działki rolnej A położonej na działce ewidencyjnej [...] z powierzchni 1,80 ha do powierzchni 1,58 ha oraz złożył oświadczenie dotyczące działki ewidencyjnej [...]. W oświadczeniu wnioskodawca podtrzymał deklaracje użytkowania rolniczego powierzchni 0.86 ha na działce ewidencyjnej [...] jako pastwiska oraz poinformował, iż zadrzewienia zostały usunięte. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że na działce ewidencyjnej [...] z deklaracją działki rolnej E znajduje się około 22 brzózek i porośnięty dużymi drzewami rów przylegający do działki. Pozostałe drzewa były usuwane z działki rolnej w 2003 i 2004 roku. 3. W wyniku ponownej weryfikacji wniosku oraz korekty wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, iż na działce ewidencyjnej nr [...] (na części 0,74 ha) znajduje się typ użytkowania nieuprawniony do uzyskania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił powierzchnie kwalifikujące się do płatności: jednolita płatność obszarowa (JPO) - 11,61 ha, uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) - 4,75 ha oraz uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) - 6,86 ha. Następnie wydał decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 7.164,11 zł zawierając w tym: - jednolitą płatność obszarową w wysokości 3.281,13 zł., wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 658,26 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości; - uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1.279,27 zł.; - uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 2.603,71 zł. W decyzji podkreślano, iż ustalenie różnicy między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną nastąpiło na podstawie pomiarów wykonanych na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Podkreślono przy tym –wskazując na treść art. art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w Ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ( Dz. U. UE Nr L 30/16 z 31.01.2009 r.) - że ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa. Rozdzielczość terenowa ortofotomapy wynosi 0,5 metra, czyli daje możliwość jednoznacznego identyfikowania obiektów. 4. W odwołaniu złożonym z zachowaniem terminu skarżący zarzucił, że zdjęcia fotomap są stare, niedokładne i dotyczą 2004 roku. Strona powołuje się także na broszurę informacyjną dotyczącą zasad wzajemnej zgodności z dnia 4 grudnia 2008 r., w której dopuszcza się rosnące drzewa na działkach rolnych. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR powołując się na cytowane w uzasadnieniu decyzji art. 3 oraz 7 ustawy z dnia 26 lutego 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. art. 1 b ust. 4 Traktatu dotyczącego przystąpienia, między innymi Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 roku Nr 90, poz. 864) oraz art. 124 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ( Dz. U. UE Nr L 30/16 z 31.01.2009 r.) wskazał, iż zasadniczą kwestią sprawy było ustalenie, czy grunt rolny S.G. położony na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,74 ha spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach rolnych (płatność zwierzęca). W wyniku weryfikacji wniosku i korekty wniosku w oparciu o posiadane przez ARiMR ortofotomapy ustalono, iż na powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] (dz. rolna E - 0,74 ha) znajduje się typ użytkowania, nieuprawniony do uzyskania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. Na tej podstawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zobligowany był wykluczyć areał, który zgodnie z ortofotomapą nie był użytkowany rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Stwierdzono, iż organ nie neguje, że strona w roku 2008 użytkowała cały areał przedmiotowej działki oraz, iż grunty te porośnięte są pojedynczymi drzewami i krzewami, których ilość jest mniejsza niż 50 sztuk na hektar i nie wpływają one na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, ponieważ nie to stanowiło przesłankę do pomniejszenia przyznania płatności. Powodem nieprzyznania płatności JPO do powierzchni 0,74 ha w odniesieniu do zadeklarowanych przez stronę działek ewidencyjnych był jedynie fakt, iż na dzień 30 czerwca 2003 r., nie były one użytkowane zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej na całej powierzchni zgłoszonej we wniosku. Wobec powyższego przyznano płatności w wysokości prawidłowo podanej w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, iż zdjęcia lotnicze wykonane zostały we wrześniu roku 2004 i odnoszą się do stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. (nie są robione corocznie). Zdjęcia ortofotomap umieszczone w załącznikach wykonane zostały we wrześniu 2004 i wskazywały, że działka ewidencyjna nr [...] na części 0,74 ha nie była utrzyma w dobrej kulturze rolnej, w związku z czym na dzień 30 czerwca 2003 r. także nie była ona użytkowana zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej na całej powierzchni zgłoszonej we wniosku. Ponieważ płatności do gruntów rolnych stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności do gruntów rolnych. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.G. wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając organowi brak kontroli przedmiotowej działki rolnej oraz niedokładne odczytania ortofotomap. W jego ocenie grunty były utrzymane we właściwej kulturze rolnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. U podstaw takiego rozstrzygnięcia leżą następujące argumenty. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy i w jakiej części przedmiotowy grunt (działka ewidencyjna nr [...]) należąca do skarżącego była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Organ administracji, z opisanych wyżej względów, stał bowiem na stanowisku, że nie cała powierzchnia działki była w stanie uzasadniającym przyznanie dopłat. Z takich ustaleń w zestawieniu z przepisami regulującymi zasady przyznawania płatności wywiódł przesłankę odmowy przyznania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. 7. Ocena zastosowania prawa materialnego - szeregu przepisów prawa krajowego oraz wspólnotowego determinowana jest przyjęciem legalności poczynionych ustaleń. W ocenie sądu w sprawie wystąpiły istotne uchybienia procesowe w przedmiocie tychże ustaleń, w szczególności gromadzenia i oceny dowodów. Organ odwoławczy podzielając ustalenia w tej kwestii zawarte w zaskarżonej doń decyzji, wskazał jedynie, iż areał wyłączony z płatności ustalono na podstawie wskazań ortofotomapy. Organ pierwszej instancji motywując miarodajność takiego dowodu powoływał się na szczegółowość pomiaru dokonywanego na podstawie ortofotomapy. Wskazywał mianowicie, że obliczenia dokonywane na jej podstawie są precyzyjne, gdyż mapa wiernie przedstawia stan pokrycia terenu. Wynika to stąd, iż ortofotomapa jest przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Opieranie się przez organ na wymienionym środku dowodowym jest co do zasady prawidłowe. Dowód taki nie identyfikuje jednak bezwarunkowo każdego zindywidualizowanego stanu faktycznego. Obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest bowiem zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Związanie tą zasadą następuje również w postępowaniu dowodowym określonym w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie uchyla ona obowiązywania ogólnych reguł postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: "z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne formułowane w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.). Wskazane uchybienia przekładają się także na wady argumentacyjne decyzji. Nie zostało w niej wyjaśnione z czego dokładnie wynika, że część działki skarżącego ([...]) nie spełnia kryteriów uprawniających do uzyskania spornej płatności. Nie zostało też zbadane kto, kiedy, za pomocą jakiej aparatury i techniki obliczeń w oparciu o treść ortofotomapy takie ustalenia poczynił. Mapa, na którą powołują się organy, nie jest dostatecznie klarowna. Wskazuje ona jedynie przebieg granic, oznaczenie, jak i graficzne oznaczenia typów pokrywającej inne działki roślinności nie zaś to, co stanowi przyczynę sporu. Podkreśli tu należy, iż nieskonkretyzowane wyniki obliczeń nie spełniają wymogu wskazania dowodu, na którym opierał się organ, czyniąc ustalenia faktyczne (art. 107 § 3 k.p.a.). Powyższe braki powodowały, że ustalenia dyskwalifikujące część powierzchni spornej działki muszą być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Są one na tyle arbitralne, że nie poddają się merytorycznej kontroli sądowej. 9. Stwierdzenie powyższych naruszeń art. 107 § 3 i art. 7 k.p.a., pociągnęło za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W związku z tym orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 pkt lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Jednocześnie na podstawie art. 152 wskazanej ustawy należało orzec, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W toku ponownego postępowania, organ odwoławczy kierując się powyższymi wskazaniami uzupełni akta postępowania i stosownie do treści zgromadzonych dowodów wyda ponowną decyzję wyczerpująco motywując swe rozstrzygnięcie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 2009 p.p.s.a.