IV SA/Wa 906/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozebrania urządzeń melioracji wodnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Starosta P. na podstawie art. 64a ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej "prawem wodnym z 2001 r.", nałożył na Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w W. obowiązek rozebrania na własny koszt urządzeń melioracji wodnych wykonanych w ramach zadania [...] obejmującego grunty położone w F., J., L. i P. Jednocześnie orzeczono, iż prace związane z rozbiórką tych urządzeń należy rozpocząć niezwłocznie od dnia otrzymania decyzji, urządzenia mają być rozebrane do dnia 30 września 2008 r., a podmiot obowiązany do ich rozebrania powinien dostarczyć organowi dokumenty potwierdzające wykonanie nałożonego na niego obowiązku do dnia 15 października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowe urządzenia melioracyjne zostały wykonane - na koszt Państwa, za zwrotem części kosztów - przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w W. (jako inwestora) w latach 1996-1998 na podstawie wydanej na jego wniosek decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1996 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2003 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy R. W związku z tym W. O. wnioskiem z dnia 26 maja 2005 r. złożonym do Starosty P. wystąpił m. in. o przeprowadzenie postępowania w przedmiocie rozebrania przedmiotowych urządzeń melioracyjnych na podstawie art. 64a ust. 5 prawa wodnego z 2001 r. zgodnie z którym zakład, który wzniósł urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest obowiązany do jego rozebrania na własny koszt. W trakcie postępowania organ ustalił, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w W. nie zgłosił budowy urządzeń melioracyjnych w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie organu nie ma także przeszkód technicznych do rozebrania urządzeń melioracyjnych, a organ zawiadomił właścicieli gruntów o toczącym się postępowaniu, ponieważ uznaje ich jako jego strony. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli sołtys i podpisani pod odwołaniem mieszkańcy F., a także Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w W. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w W. zarzucił niezgodne z prawem nałożenie na niego obowiązku rozebrania urządzeń melioracyjnych. Wskazano, iż Wojewódzki Zarząd wykonał urządzenia melioracyjne na podstawie obowiązującej w chwili ich wykonywania decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1996 r., która dopiero kilka lat później została uchylona decyzją Samorządowego kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2003 r. W odwołaniu wskazano ponadto, że Wojewódzki Zarząd nie jest inwestorem urządzeń melioracyjnych, gdyż ich inwestorami byli zainteresowani ich wykonaniem właściciele gruntów, na których te urządzenia się znajdują, ponieważ urządzenia te powstały na podstawie art. 85 i art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.), zwanej dalej "prawem wodnym z 1974 r.", tj. na koszt Państwa za zwrotem przez właścicieli części kosztów w postaci opłaty melioracyjnej. Wojewódzki Zarząd był tylko inwestorem zastępczym w imieniu Państwa (organizatorem procesu budowlanego). Ponadto nie posiada on osobowości prawnej, gdyż jest elementem struktury organizacyjnej Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. będącym jednostką organizacyjną powołana uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...]. Nie jest ona następcą prawnym Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., dla którego organem założycielskim był wojewoda. Tym samym Wojewódzki Zarząd nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym skutkującym wydaniem przez Starostę P. decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. W ocenie odwołującego się pojęcie "zakład" użyte w art. 64a ust. 1 prawa wodnego z 2001 r. oznacza podmiot wykonujący urządzenia melioracyjne – dziś już nie istniejące R. w S. Odwołujący się Wojewódzki Zarząd wskazał również na rażące naruszenie uprawnień właścicielskich właścicieli urządzeń melioracyjnych. Ponadto Wojewódzki Zarząd podniósł, że – wbrew temu, co utrzymuje organ - urządzenia melioracyjne nie zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (art. 64a ust. 1 prawa wodnego z 2001 r.). Wykonane urządzenia należą bowiem do melioracji wodnych szczegółowych, a na ich wykonanie nie było potrzebne pozowanie wodnoprawne (§ 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego; Dz. U. nr 13, poz. 55, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Skoro tak, to nie można nałożyć na Wojewódzki Zarząd obowiązku rozebrania urządzeń, gdyż nie zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazano także, iż Wojewódzki Zarząd stosownie do art. 84 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zgłosił wykonanie robót budowlanych właściwemu organowi (Kierownikowi Urzędu Rejonowego w W.). Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, że: - stanowiący podstawę wydania decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1996 r. art. 85 prawa wodnego z 1974 r., jak i jego odpowiednik w obecnie obowiązujących przepisach art. 74 prawa wodnego z 2001 r. dotyczą tylko i wyłącznie spraw związanych z finansowaniem inwestycji, a nie ich wykonaniem. Uchylenie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1996 r. mogło więc spowodować jedynie komplikacje w zakresie finansowania inwestycji, natomiast nie spowodowało, iż została wykonana z naruszeniem prawa. Na jej realizację nie trzeba było bowiem uzyskać pozwolenia wodnoprawnego (§ 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia), a inwestor dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych we właściwym urzędzie rejonowym. Oznacza to, że błędna jest decyzja organu pierwszej instancji, który przyjął, że przedmiotowa inwestycja została wykonana bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego; - Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w W. w procesie inwestycyjnym był wyłącznie inwestorem zastępczym i jego rola wygasła w momencie zakończenia inwestycji (przekazania jej do eksploatacji); - nieprawidłowe jest nałożenie obowiązku rozpoczęcia rozbiórki niezwłocznie od dnia otrzymania decyzji, ponieważ wymaga ona pozwolenia wodnoprawnego (art. 9 ust. 2 prawa wodnego z 2001 r.). Niezależnie od powyższego wskazano, że w ocenie organu drugiej instancji analizy wymaga: - przedmiot wniosku W. O. (tj. jakiego urządzenia wodnego dotyczył wniosek), - zakres uprawnień W. O. do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotu rozstrzygnięcia objętego decyzją organu pierwszej instancji, - możliwość zastosowania art. 64a ust. 1 prawa wodnego z 2001 r. jako podstawy do rozbiórki urządzenia wodnego w sytuacji, w której w okresie realizacji inwestycji inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, - ustalenia zasad udziału w postępowaniu administracyjnym właścicieli elementów urządzeń wodnych, o których rozbiórce orzeka decyzja organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu drugiej instancji wniósł W. O. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji m. in. naruszenie art. 85 ustawy prawo wodne z 1974 r., gdyż nie dotyczy on wyłącznie spraw związanych z finansowaniem inwestycji. Stosownie bowiem do art. 85 ust. 2 ustawy prawo wodne z 1974 r. decyzję o wykonaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych wydaje się na wniosek spółki wodnej, rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub większości zainteresowanych właścicieli nieruchomości; większość ta nie jest wymagana, jeżeli wniosek zostanie zgłoszony przez właścicieli co najmniej połowy ogólnego obszaru gruntów przewidzianych do zmeliorowania. W ocenie skarżącego wobec braku stosownych dokumentów nie ma pewności w czyim imieniu występował Wojewódzki Zarząd do Urzędu Gminy R. o wydanie decyzji na budowę urządzeń melioracyjnych, stąd nie można uważać, że był on tylko inwestorem zastępczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", którego naruszenia - zdaniem Sądu - dopuścił się organ odwoławczy, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k. p. a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ drugiej instancji może skorzystać z tej możliwości jedynie wtedy, gdy nie może wyeliminować błędów organu pierwszej instancji w trybie art. 136 k. p. a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodatkowe postępowanie dowodowe z całą pewnością mieści się w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ. Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k. p. a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k. p. a. Nie daje natomiast podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego odmienna ocena prawna prawidłowo i wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. W tym kontekście należy zaakcentować, że organ odwoławczy – uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k. p. a. - nie wskazał, czy materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji ma braki, a jeżeli tak, to na czym one polegają. W końcowej części uzasadnienia swej decyzji - nie wskazując dlaczego niemożliwe jest dla niego wdrożenie postępowania, o którym mowa w art. 136 k. p. a. - organ odwoławczy podniósł, że analizy wymagają następujące okoliczności: - przedmiot wniosku W. O. (tj. jakiego urządzenia wodnego dotyczył wniosek), - zakres uprawnień W. O. do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotu rozstrzygnięcia objętego decyzją organu pierwszej instancji, - możliwość zastosowania art. 64a ust. 1 prawa wodnego z 2001 r. jako podstawy do rozbiórki urządzenia wodnego w sytuacji, w której w okresie realizacji inwestycji inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. - ustalenia zasad udziału w postępowaniu administracyjnym właścicieli elementów urządzeń wodnych, o których rozbiórce orzeka decyzja organu pierwszej instancji. W aktach administracyjnych znajduje się wniosek W. O. z dnia 26 maja 2005 r. wszczynający postępowanie zakończone wydaniem decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że z wniosku tego nie wynika przedmiot postępowania, to mógł uzupełnić materiał dowodowy w trybie art. 136 k. p. a. Podobnie jest z kwestią uprawnień W. O. do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotu rozstrzygnięcia objętego decyzją organu pierwszej instancji. Po ewentualnym wyjaśnieniu zakresu wniosku (wyznaczającym przedmiot postępowania) organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego lub zebranego w trybie art. 136 k. p. a. powinien ustalić, czy W. O. jest czy też nie jest jego stroną. W ten sposób ustalić powinien także, czy w postępowaniu uczestniczą również inne strony – właściciele gruntów, na których znajdują się urządzenia melioracyjne. Nieuzasadnione jest także dla Sądu wskazanie, aby organ pierwszej instancji przeanalizował możliwość zastosowania art. 64a ust. 1 prawa wodnego z 2001 r. W żadnym razie konieczność przeanalizowania treści przepisu (dokonania jego wykładni i zastosowania) nie może być podstawą do zastosowania art. 138 § 2 k. p. a. Analizy tej powinien dokonać organ odwoławczy. Odmienna ocena prawna przedstawionego przez organ pierwszej instancji materiału nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, lecz w takiej sytuacji organ odwoławczy - przy kompletnym materiale dowodowym (zebranym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lub w trybie art. 136 k. p. a.) - ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Podnieść także należy, iż organ zaskarżoną decyzją nie rozpatrzył drugiego odwołania wniesionego przez sołtysa i podpisanych pod odwołaniem mieszkańców F. W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 lit. c p. p. s. a.