II SA/Lu 306/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi D. M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku na zakup żywności uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. Nr [...] Decyzją z dnia 17 marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania D. G. od decyzji z dnia 20 stycznia 2009 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta, przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, przyznającej stronie w miesiącu styczniu 2009 r. świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 150 zł – utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że D. G. w trakcie sporządzania aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu 9 stycznia 2009 r. zgłosił pracownikowi socjalnemu potrzebę przyznania pomocy na żywność. W związku z tym organ pierwszej instancji wskazaną wyżej decyzją z dnia 20 stycznia 2009 r. przyznał wnioskodawcy świadczenie pieniężne w wysokości 150 zł na zakup żywności. Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", której art. 5 ust. 1 uzależnia możliwość przyznania pomocy w zakresie dożywiania od spełnienia wskazanego w nim kryterium dochodowego. W niniejszej sprawie, jak podkreślił organ, bezspornym jest, że odwołujący się spełnia kryterium dochodowe dla przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności, co potwierdził organ pierwszej instancji przyznając stronie świadczenie w wysokości 150,00 zł. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji nie jest obarczona jakimkolwiek uchybieniem, które skutkowałoby wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego, a sam odwołujący się takiego uchybienia nie wskazał. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył D. G., zarzucając organom administracji naruszenie zasady informowania stron oraz zasady równości wobec prawa. Skarżący podkreślił, iż organ drugiej instancji w innych identycznych sprawach pozytywnie rozpatrzył wniesione przez niego odwołania, wydając korzystne dla niego decyzje. W piśmie procesowym z dnia 21 września 2009 r., uzupełniając skargę, skarżący zarzucił dodatkowo, iż organy obu instancji pominęły obowiązek udzielenia mu stosownej pomocy w celu uzyskania pracy odpowiedniej do jego poziomu wykształcenia. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., gdyż zostały wydane pomimo uchybienia przez organy obowiązkowi informowania strony o przysługujących jej prawach oraz art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu w charakterze strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W myśl cytowanego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady możliwe jest tylko wówczas, gdy koniecznym jest bezzwłoczne załatwienie sprawy ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), a przyczyny odstąpienia organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 k.p.a.). Jednym z aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego ma istotne znaczenie również z punktu widzenia zasady prawdy materialnej, gdyż okoliczność faktyczna – stosownie do art. 81 k.p.a. – może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Kategoryczne sformułowanie cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zachowanie określonych w nim wymagań, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji, którego niewykonanie stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach, a także poprzez zamieszczenie oświadczenia strony, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań miało szczególne znaczenie na tle okoliczności niniejszej sprawy, gdyż organy administracji, rozstrzygając wniosek skarżącego o przyznanie pomocy na zakup żywności na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), działały w oparciu o uznanie administracyjne. Działanie takie polega na przyznaniu organom administracji możliwości wyboru różnych równowartościowych rozwiązań dla urzeczywistnienia stanu prawnego w sytuacji, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracji. Skutkuje to tym, iż organ administracji rozstrzyga daną sprawę przy zaistnieniu ustawowo określonych przesłanek, mając pewien zakres swobody w kształtowaniu treści wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. W związku z tym, w sprawach rozstrzyganych w oparciu o uznanie administracyjne, w których organ nie jest ściśle związany przepisami prawa, czynności procesowe strony podejmowane zarówno w trakcie, jak i po zakończeniu postępowania dowodowego, mogą w sposób istotny wpływać na wynik sprawy. Organy administracji orzekające w rozpoznawanej sprawie naruszyły wskazane wyżej ogólne zasady postępowania administracyjnego. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów na to, iż skarżący D. G. miał zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. W szczególności brak jest dokumentów świadczących o tym, iż organy umożliwiły mu zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz – zgodnie z art. 81 k.p.a. – wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów. Z akt sprawy wynika, że skarżący zapoznał się jedynie z treścią sporządzonego z jego udziałem wywiadu środowiskowego, natomiast zebrany materiał dowodowy obejmuje szereg innych dokumentów, co do których skarżący miał prawo przed wydaniem decyzji się odnieść. Wprawdzie znaczną ich część stanowią decyzje organu pomocy społecznej, których adresatem był skarżący, a więc teoretycznie mu znane, to jednak skoro – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – były one brane pod uwagę przez organy rozstrzygające niniejszą sprawę, to skarżący powinien mieć zapewnioną przez organ możliwość odniesienia się do nich w kontekście zgłoszonego żądania. Istota uprawnienia strony, przewidzianego w art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., polegającego na końcowym zapoznaniu się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego (niezależnie od uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i składania dalszych wniosków dowodowych) polega bowiem na tym, że przed wydaniem decyzji ma ona możliwość dowiedzieć się, jakie okoliczności faktyczne, wynikające z zebranych dowodów, organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy organ uprawniony jest do przeprowadzania dowodów także z urzędu, w szczególności dotyczy to gromadzenia dokumentów urzędowych, będących w posiadaniu organu w związku z innymi sprawami toczącymi się przed nim, o czym strona na bieżąco nie jest informowana, to nie powinna ona dowiadywać się o tym dopiero z uzasadnienia decyzji. Tylko wiedza o całokształcie okoliczności, które będzie brał pod uwagę organ przy wydaniu decyzji, zapewnia stronie należytą gwarancję obrony jej praw. Z tego względu ważne jest umożliwienie jej końcowego zapoznania się ze wszystkimi zebranymi dowodami, niezależnie od tego, czy dowody te (zazwyczaj dokumenty) znane są jej z innych źródeł. W ocenie Sądu pominięcie przez organy administracji obu instancji gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych skarżącego, do którego skierowane zostały władcze, oparte na uznaniu administracyjnym rozstrzygnięcia tych organów, pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby odstąpienie od tej zasady. Wskazane naruszenie przepisów postępowania uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji zapewni skarżącemu czynny udział w postępowaniu w szczególności poprzez umożliwienie mu zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w rezultacie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji.